为促进中央和省委关于加强县乡人大工作和建设决策部署的贯彻落实，下半年，我市人大常委会组织督导组，围绕八个方面问题，通过深入杞县、禹王台区等县区和乡镇，采取听取汇报、座谈了解、实地考察等形式，就贯彻落实中央和省、市委文件的情况开展了专题调研，现就县乡人大工作和建设谈些认识与思考。

        一、通过贯彻落实中央和省委文件精神，我市县乡人大工作和建设取得了明显的成效

        （一）切实加强了党委对县乡人大工作的领导

        为贯彻落实好中央和省委的决策部署，市委在出台《中共开封市委关于加强和改进人大工作的意见》（汴发〔2014〕19号）的基础上，先后召开2次常委会进行专题学习，全面理解把握中央和省委关于县乡人大工作和建设的新要求、新政策。为全面了解我市县乡人大工作情况，市人大常委会党组召开全市“加强县乡人大工作和建设”座谈会，广泛征求了县乡人大的意见建议，厘清了工作运行中存在的困难和突出问题，并就县乡人大工作和建设的有关情况、存在问题及建议，向市委常委会作了专题汇报。市委常委会在形成落实中央和省委文件要求的初步意向的基础上，召开了市委、市人大、市委组织部、市编办、市财政局等有关部门参加的协调会，对县乡人大编制、干部配备、组织建设、经费保障、工作规范等基层反映比较强烈的问题进行了认真研究。按照中央和省委文件精神，根据市委常委会的要求、相关部门提供的材料和县乡人大提出的意见建议，出台了《中共开封市委关于认真贯彻落实中央、省委文件精神进一步加强全市县乡人大工作和建设的通知》（汴发〔2016〕7号），对抓好中央和省委文件精神的学习贯彻、加强县级人大组织建设、加强乡镇人大和街道人大工作机构建设、合理确定县级人大常委会组成人员数额、确保城乡按相同人口比例选举人大代表、推进人大落实重大事项决定权等县乡人大反映比较集中的问题进行了明确。

        县乡两级党委认真贯彻落实中央和省、市委的决策部署，切实加强对人大工作的领导，发挥总揽全局、协调各方面的领导核心作用，定期听取县级人大常委会党组和乡镇人大主席团工作汇报，研究解决县乡人大工作中遇到的困难和问题。县级人大常委会的领导能够列席同级党委有关会议、参加全局性工作会议、参与民主推荐或测评等活动。杞县、通许县、鼓楼区、尉氏县、顺河区先后召开党委人大工作会议，出台了党委关于进一步加强人大工作的意见。

        各级党委组织部门和党校、行政学院在干部教育培训中，能够把宪法法律和人民代表大会制度理论列为干部的必修课，纳入主体班教学计划。党委宣传部门重视人大宣传工作，所属新闻媒体开设专版专栏，报道人大及其常委会的法定会议、重要工作和人大代表活动，及时刊发人大及其常委会依法向社会的公告、报告等内容。抓好人大常委会和代表履职情况的宣传报道，如，市人大常委会与开封电视台等单位共同开设了“议案建议追踪”栏目，对议案建议的办理和督办工作进行跟踪报道，使人民群众能及时了解政府相关部门的办理进度，以及人大常委会和代表的履职全过程。注重拓展人大宣传工作的新领域，市人大常委会依托开封政府网设立“开封人大网”，鼓楼区人大常委会开通了飞信、创建了QQ微信，创办了《工作动态》，杞县和尉氏县人大常委会还被省人大常委会评为“宣传工作先进单位”。目前，市、县两级人大常委会正在抽调力量，依托政府门户网站加快代表履职平台建设。

        （二）稳步推进了县乡两级人大换届选举工作

        市委高度重视县乡换届工作，召开会议认真学习中央和省委指示精神，就我市县乡换届工作提出了明确要求。市人大常委会组织人员多次深入县（区）、乡镇调研，草拟并呈请市委转发《中共开封市人大常委会党组关于全市县乡两级人民代表大会换届选举有关工作的意见》，加强市委对县乡人大换届选举工作的指导和监督，确保基层选举单位按照城乡相同人口比例选举县乡人大代表，确保选举工作风清气正。县区党委能认真落实中央和省、市委关于换届工作的部署要求，按照“加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事”和“党委领导、人大主办、各方配合”的原则，健全选举工作机构，制定完善换届选举工作方案和日程表，明确了宣传发动、摸底调查、选民登记、提名协商确定代表候选人、投票选举等各阶段任务。特别是加强了推荐人选的考察，把政治标准摆在首位，认真听取各方面的意见，畅通监督渠道，确保了各级候选人得到选民的认同和支持。目前，我市县乡两级党委和县区人大常委会均能按照上级的要求，认真履行各自责任，按计划稳步推进县乡人大代表换届选举工作。

        （三）进一步规范了县乡人大会议制度

        调查中发现，县级人大及其常委会能够按照宪法、组织法的有关规定，每年至少举行一次人代会（会期2天以上），每两月至少召开一次常委会会议。按照省人大常委会的要求，县区人大常委会全部建成使用电子表决系统。为提高会议质量，县级人大常委会均在年初通过了年度工作要点，完善了常委会会议和主任会议议事规则，注重抓好了会前调研视察、会中审议、会后督促落实三个环节。如，龙亭区人大常委会制定了《龙亭区人大常委会会议审议事项若干规定》、《龙亭区人大常委会监督跟踪问效办法》；禹王台区人大常委会制定了《关于“一府两院”办理常委会审议意见的暂行规定》，赋予了审议意见必要的约束力；顺河区人大常委会探索建立了审议意见落实反馈、审议意见督办等制度，对审议中重点关注的事项，坚持跟踪问效。

        在市、县（区）两级人大的督促和指导下，各乡镇能够保证每年召开一次人代会，听取和审议政府和人大主席团工作报告，审查批准财政预算和预算执行情况报告，不定期地召开主席团会议2至3次。

        （四）保障和促进了地方人大各项职权的行使

        为深入贯彻实施监督法，市县两级人大常委会均修订完善了实施监督法办法，并不断创新监督方式方法，提高监督实效。市十四届人大常委会换届后，重新修订了《开封市人民代表大会常务委员会审议意见督办办法》，规定常委会会议结束后四个月内，必须听取“一府两院”及相关部门对审议意见办理情况的报告，并进行评议。从工作实践情况看，效果比较好，每个议题从视察、会议审议、审议意见办理，再到办理情况初审、满意度测评，这样的流程设计使人大常委会对每个议题都能做到有始有终，跟踪监督到位。市人大常委会的做法，县区人大常委会在工作中均有所借鉴。如，杞县人大常委会出台了《杞县人大常委会工作评议办法》，引入票决制，对政府组成部门的工作情况进行公开评议；尉氏县人大常委会完善了监督工作程序，一是会前增加了调研环节，二是实行主任会议和常委会会议“两审制”，三是督办中实行约谈制度；杞县、通许县和鼓楼区人大常委会还对群众反映强烈的食品安全问题、禽流感防治、环境保护工作等情况进行了专题询问。为加强对政府垂直管理单位和派出机构的监督，市、县两级人大常委会通过听取专项工作报告（黄河防汛）、上下联动执法检查（电力法、食品安全法、水法）等形式，依法开展监督工作，使垂直管理部门与地方政府在具体工作中达成共识，相互促进，和谐发展，形成合力。新预算法实施后，我们对人大系统的干部进行了专题培训，市人大常委会在做好本级预算、决算草案初审的基础上，还开展了部门预、决算的审查工作。

        各级党委坚持党管干部与人大及其常委会依法行使选举任免权的统一，实现党内工作程序和人大及其常委会法定工作程序的有机结合。县区人大常委会能按照地方组织法、法官法、检察官法和人大常务委员会人事任免办法等法律法规，依法做好人事任免工作。工作中严格任免程序，实行被任命人员与常委会组成人员见面、无记名投票、法律知识考试、就职发言、宪法宣誓等方式，增强了被任命人员的责任感和使命感。为保证任免质量，通许县人大常委会对被提请任免人选全部进行任前考核、群众满意度测评和法律知识考试，合格后方提交常委会讨论；祥符区和杞县人大常委会为加强任后监督，每年有计划地对被任命干部进行工作评议，并当场公布评议结果；鼓楼区人大常委会规范完善了对拟任命干部任前考察、资格审查、任前法律知识测试、任前公示、与常委会组成人员见面、任中供职发言、审议、票决、颁发任命书、实施履职监督等11个环节的工作程序，构建了全方位的监督制约机制。

        县区人大及其常委会按照人代会、常委会会议议事规则，每年审查批准本行政区的国民经济和社会发展计划、财政决算和预算等例行性的报告。根据工作需要，完善讨论决定重大事项的实施办法，适时做出决议决定。如，祥符区人大常委会为加强土地管理，专门制定了《关于变更土地使用性质的工作流程》；杞县人大常委会批准了《杞县生态县建设规划》，做出了“关于加快县城海河治理的决定”；鼓楼区人代会通过了《全力推进陇海铁路以南基础设施建设》的议案，来推动本区重点工作开展。

        （五）充分发挥了各级人大代表的主体作用

        市县两级人大及其常委会坚持尊重代表的主体地位，不断创新完善代表工作机制，切实发挥了代表参与管理国家事务的重要作用。一是抓联络、促参与。坚持常委会主任接待代表日、邀请代表列席常委会会议、定期为代表寄送资料等制度。人代会闭会期间，围绕常委会议题和人民群众关注的热点问题，组织代表开展视察、调研、执法检查，参加有关座谈会、听证会、政府工作报告征求意见会和评议机关等活动，密切了常委会与代表和人民群众的联系。鼓楼区人大统一制作了“四本一册”的工作台账（代表之家活动记录本、代表办好事做好事登记本、代表接待群众来访登记本、代表联系群众登记本和区人大代表履职手册），规范了闭会期间的代表活动；祥符区人大改进代表视察的方式，区人大常委会组织代表视察，到哪个乡镇，哪个乡镇的代表共同参与视察，增加了基层代表的参与度。通过建立、健全各项制度，营造了尊重代表、支持代表履职的良好环境。二是抓规范、强基础。市人大常委会下发了《关于进一步加强和规范“人大代表之家”建设的通知》，督促县区抓好“人大代表之家”示范点建设。目前，我市“人大代表之家”示范点建设工作已经完成，建成“代表之家”53个，省人大选工委视察后，给予高度评价。注重做好代表编组工作，明确了代表活动的指导思想、编组原则和活动内容，加大对代表小组长的培训，积极推进代表小组“四有”规范化建设。不断完善代表履职激励约束机制，建立了代表履职档案，普遍开展代表述职活动。顺河区、杞县人大还开展了争创先进人大街道工委（乡镇主席团）和优秀人大代表活动，调动了代表履职积极性。三是抓保障、求实效。县乡人大能按照法律规定，积极做好联系代表、组织代表活动的各项保障工作。采取以会代训、集中培训、专家讲座等形式，组织代表深入学习党的路线方针政策、法律法规和人大业务知识，市县乡普遍对本级代表培训了一遍。依法保障人大代表活动经费，县级人大代表活动经费已列入本级财政预算，乡镇人大代表的活动经费，财政予以足额保障；完善代表履职补助制度，对无固定收入的代表执行代表职务，由本级财政给予补贴。

        （六）大力加强了县乡人大自身建设

        我市现有3县6区75个乡镇、27个街道办事处。8个县级人民代表大会常务委员会和1个市人大常委会派出机构（开封市城乡一体化示范区工作委员会）中，有县级人大常委会组成人员211人、专职委员比例46%，县级人大代表1879人；县区人大常委会（含派出机构）机关中，一室6委的2个、一室5委的1个、两室4委的1个、一室4委的4个、一室3委的1个。为规范县区人大常委会办事机构和工作机构，切实加强工作力量和能力建设，市委文件中明确要求，各县区“根据县级人大工作实际需要，合理设置常委会办事机构和工作机构。原则上县（含祥符区）人大常委会设办事机构、工作机构5－8个，区人大常委会设办事机构、工作机构4－6个，并涵盖人大常委会行使职权所需的各项职能，满足县区人大履职需求。县区人大常委会各办事机构、工作机构要配备1名主任、1名副主任和1－2名工作人员。”并强调“县级人大常委会主任、副主任以及转岗到人大工作的人员原则上不占人大机关编制，在地方总编制中单列。”

        75个乡镇中，设有兼职人大主席的4个、设有专职人大主席的62个，空缺9个，乡镇人大主席团人数为758人，有54个乡镇党政综合办公室加挂了人大办公室牌子，乡镇人大代表数为5174人。工作人员中，有23名专职人大秘书和22名兼职人大秘书。27个街道中，有21个设立了街道人大工委，配备了1名专职主任，明确了22工作人员。为进一步加强乡镇人大和街道人大工作机构建设，我们在市委文件中重申“乡镇人大设专职主席1人，提名为县级人大代表人选；有条件的地方，可以配备专职副主席1人。在乡镇党政综合办公室加挂人大办公室牌子，明确1名工作人员协助主席、副主席开展工作。县级人大常委会在本辖区内的街道设立工作委员会，作为派出机构。街道人大工作委员会配备专职主任1名，并明确1名工作人员。”的要求，并责成各县区在县乡换届中逐步落实编制、人员。市委和市人大将组织联合督导组，督促各县乡抓好文件精神落实。

        加大全市人大机关干部培养选拔的力度，完善了人大干部与党委、政府、司法机关干部交流机制。为解决市人大机关干部队伍老化问题，近两年，我们在全市范围内选拔了两批、13名年轻干部充实到市人大常委会机关各委室。各县区也加大了干部交流力度，杞县人大常委会4名机关干部交流提拔到了党政机关和司法机关，尉氏县、鼓楼区分别选调了5名中青年干部到县区人大常委会机关工作，通许县的12个乡镇领导班子调整时，8名乡镇人大主席接任了乡镇长、3名乡镇人大主席提拔到县委县政府和县法院工作。

        二、目前县乡人大工作和建设中存在的主要问题

        （一）思想认识有偏差

　　从法律角度看，宪法和地方组织法明确了县乡人大的性质、地位和职权。但在实际工作中，由于诸多原因，县乡人大的性质、地位和作用在社会上尚未得到充分认识。如，有的县乡党委还不习惯、不善于通过人大渠道实现党的领导，对人大工作重视不够、支持不足，没有从国家根本政治制度层面上认识县乡人大工作的重要性。而社会上对县乡人大是地方国家权力机关、并在县乡政权中处于核心地位没有足够的认识，还未形成尊重人大、支持人大的浓厚社会氛围。部分从事人大工作的同志也存在模糊认识，认为在当前体制下县乡人大工作难开展、难做实，不敢大胆、理直气壮地开展人大工作。这些现象集中反映了人们对县乡权力分配和运行状况，包括对人大性质与地位认知上的偏差。

        （二）法律规定不完善

　　虽然地方组织法赋予县乡人大13项职权，但如何保证这些职权得到有效行使，法律规定的并不多。单靠一年一次且会期往往只有一天的县乡人民代表大会，显然无法做到，更何况有的职权，如知情权、保障权、监督权、选举任免权等需要在日常工作中实施，才能真正发挥人大作为国家权力机关的作用。制度设计的缺陷，导致县乡人大权威不够，职能缺失，不能适应新形势的发展要求。

        （三）基层人大代表素质不够高

        县乡人大代表大部分来自基层人民群众，不少代表文化水平不高，书写和口头表达能力缺乏，不能准确、及时地反应选民的利益和要求。加上平时忙于生计，没有更多的时间进行学习培训，参加代表活动，关注政情、社情、民情，对代表职务认识也模糊，责任意识不强，履行职务缺乏主动性和积极性。审议报告时，不少代表是随声附和，表决时随大流，所提意见、建议无法切中要害，质量不高，甚至存在个别代表在一届任期内没有提一条意见建议的现象。

        （四）经费保障不充分

        虽然地方组织法、代表法等法律法规和中央、省委文件对县乡人大工作经费及代表在闭会期间的活动经费都作了列入同级财政预算由财政解决的规定，但实际中，绝大部分乡镇并没有将这些经费列入本级财政预算，乡镇人大代表开展工作无固定经费来源，均为临时拨付，少数乡镇代表活动经费因乡镇财政困难还不能正常拨付到位。有的虽说纳入了预算，但也是流于形式。相关经费常常靠乡镇人大主席去协调，通过个人关系去争取，并视财政收支状况而定，直接影响了乡镇人大工作和代表活动的开展。

        三、对加强县乡人大工作和建设的几点建议

        一是在县乡人大换届后，有计划地组织县区人大常委会主任、乡镇人大主席、代表小组长进行培训，不断提高他们的履职能力。

        二是省人大常委会出台相关细则，依法科学界定重大事项的范围，规范市、县（区）人大行使重大事项决定权的工作程序和操作规则，切实保证县乡人民政府重大决策出台前向本级人大报告，推进重大事项决定工作的科学化、民主化。

        三是对经济技术开发区、产业集聚区设立人大工作机构进行可行性研究，出台指导性意见。

        四是尽快修订《河南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，进一步明确乡镇人大主席团职责。

        五是进一步密切上下级人大的联系，加强对基层人大工作的指导。

（开封市人大常委会  由忠礼  周湘山）