乡镇政权是我国行政管理体系中最基层的政权，是国家在农村的政权基础，其职能发挥的好坏，直接影响到农村的社会稳定和社会的和谐发展。新形势下如何发挥乡镇政权的作用，推进社会治理能力和治理体系现代化，是一个值得深入探讨的重要课题。
一、当前乡镇政权建设面临的形势
改革开放以来，特别是随着我国新型城镇化建设的不断推进，我省农村面貌发生了翻天覆地的变化，农民的物质生活和文化生活水平大幅提高，由温饱走向小康，幸福指数不断提升。在不断催生新的活力下，也带来了新的利益诉求。协调利益关系，创新社会管理，化解社会矛盾，建设社会主义新农村等任务繁重。按照2009年中央编办关于深化乡镇机构改革的指导意见规定，乡镇政权应具有促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐四项基本职能，从根本上讲，乡镇职能是社会管理和公共服务。然而，从乡镇政权的运行实践中看，由于诸多因素，影响了乡镇社会管理和公共服务职能的发挥。
二、我省乡镇政权建设面临的困境
我省乡镇政权建设中，普遍存在乡镇财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，乡镇干部积极性不高，效率低下等问题。这些问题导致了乡镇基层政权的社会整合能力、引导能力和运作能力低下，各项职能发挥面临困境。
（一）体制困境：重心偏离，乡镇夹缝中生存
由于历史等原因，我国各级政权组织上下级之间形成了压力型运行体制。乡镇政权居于政权层级的最底层，在上级考核指挥棒的压力下，招商引资、工业发展、财政增收、社会稳定等指标成为了乡镇的中心工作，而社会管理和公共服务职能未能引起足够重视。
——招商引资任务令乡镇不堪重负。省人民政府早在2005年就明确要求，县级及县级以上人民政府和职能部门不得对乡镇政府下达招商引资指标，也不得将招商引资作为考核乡镇工作的指标，但一些地方依然下达指标任务。如一个3万人口的小乡，要求引进投资规模2000万元的工业项目，并常常与“一票否决”挂钩。乡镇政府迫于压力，有的实行二分之一工作法，有的发动干部“全员招商”。在发展工业的压力下，一些乡镇也举办一些小厂，结果大都是昙花一现，30年前乡镇企业“乡乡点火、村村冒烟”的现象至今仍能看到。
——信访维稳成为乡镇中心工作。为了将矛盾化解在基层，各级政府不断向下施加维稳压力并加大考核与责任追究力度。乡镇政权处于压力型体制最末端，承担着更多的维稳压力，化解矛盾、维护稳定成为了新时期乡镇政府的三大中心工作之一。在“谁的孩子谁抱走”、“无条件将人领回”的信访处理模式下，乡镇承担着极为繁重的化解信访矛盾任务。信访维稳耗费了乡镇大量的人力、物力和财力，如某一个乡全年经费不到200万元，但信访投入就达50多万元。在维稳高于一切的局面下，乡镇政府奉行“不出事逻辑”，严防死守，根本没有财力和精力为辖区几万群众提供服务。
除此之外，来自于上级部门的行政命令、工作任务、考核指标最终都要层层下压到乡镇头上。安全生产、社会治安综合治理等名目繁多的“一票否决制”、“第一责任书”等，更是让乡镇政府成了标准的“全能政府”，“上面千条线，下面一根针”，职能严重“越位”、“错位”和“缺位”。
（二）财力困境：财政拮据，公共服务难保障
农村税费改革后，中西部欠发达地区的乡镇财政锐减，进一步加剧了乡镇财政的困难状况。很多缺乏资源、经济发展相对较差的乡镇政府财政十分困难。目前乡镇财政收入来源主要有三种渠道:国家财政转移支付、社会抚养费征收和地方税收入。由于上级财政转移支付力度较小、社会抚养费征收难度加大、税源逐渐减少等客观原因，只能勉强保证机关生存运转，有的还有外债，难以抽出资金开展公共服务活动，并由此形成恶性循环，使乡镇难以在短期内走出困境。乡镇政府只能依靠争取项目资金来保障公益性事业支出，如人畜饮水工程、农业合作发展资金、通村道路修建等。在这种情况下，乡镇政府与农民的关系日益疏离，逐渐“悬浮”于农村社会之上，正在走向“不作为”。
（三）权力困境：权责不分，乡镇权限逐渐弱化
在乡镇政权组织结构中，乡镇人大的权力弱化，其“监督权”行使受阻，对权力的监管形成了“真空”；乡镇政府的诸多权力不断上收，职能无法正常行使，严重阻碍了乡镇政府职能的发挥。
——乡镇人大工作弱化。乡镇人大虽设有主席团，但没有常设机构，作为最基层的最高国家权力机关，实则“权力机关无权力”，扮演着可有可无的角色，其各项职能难以正常行使。在某地一次农村千人抽样调查中，1000位答卷人竟有638%的人认为“现在农村乡镇一级的权力机关是乡镇党委”，只有84%的人知道是“乡镇人大”。乡镇人大干部忙于党委和政府事务，“服务中心”工作，人大活动开展少，监督不力，造成“种了别人的田，荒了自己的地”的尴尬局面。此外，一些乡镇干部对人大的权力、地位认识不足，重视不够，在乡镇重大决策中人大职权往往被虚化。
——乡镇政府权限缩小。在现行乡镇运行机制中，乡镇法定权力却被人为地缩小了，乡镇履行职能的许多权力不断被上收，公安、财政、国土、教育等部门上收，人权、财权全部收归上级主管部门。垂直管理单位大多听命于上级主管部门，乡镇政府难以对垂直部门进行统一的协调和管理。乡镇人大“撂荒现象”严重，逐步走向不作为，有的形同虚设。中国历史自秦朝开始长期实行郡县制，政府只设到县一级，世界上多数国家县以下采取自治制度，不设政权。我国把政权设到乡镇，形成事实上的五级政权架构。我国新时期设立乡镇政权的根本目的是为辖区群众提供便捷服务，进行社会管理。目前，表面上乡镇仍然管理着当地社会的一切事务，但事实上乡镇履行职能的权力却越来越小，既无管理权又无执法权，管理手段越来越少，其权威性和优越性正在逐步丧失，乡镇政府正面临着巨大的权限危机。“芝麻大的官儿，巴掌大的权力，无限大的责任”是当前乡镇政府真实写照。
（四）人力困境：人才短缺，管理服务能力弱
从1999年开始，在深化农村“费改税”的同时，全国多次开展地方机构改革，对乡镇采取适度撤并、减少机构和行政编制、压缩财政供养人员、归并事业站所等措施。目前，大部分乡镇在职工作人员人数维持在65人左右，且由于补充与退出机制、激励机制、管理机制不健全等原因，均不同程度地存在缺编严重、人员结构不合理、工作主观能动性缺乏、活力不够等问题。
——人员结构不合理。目前，各乡镇均不同程度地存在编制空缺问题，且干部年龄偏大、学历不高、青黄不接。如某乡编制37人，空编7人，请病假6人。虽然近几年公开招录、但志愿到乡镇工作的人数太少，有的乡镇多年不进1人，选1名团委书记都很困难，无法满足实际工作需求。另外，现有的乡镇干部队伍，知识结构不够合理，专业技术型人才短缺，驾驭市场经济、带领群众致富的能力较弱，严重制约着乡镇政府管理服务职能的发挥。
——政治经济待遇不高。最近一次乡镇机构改革之后，乡镇在编工作人员有了保障性统发工资，但其水平标准比较低，具有5年工龄的大学生干部每月2000元，逐步沦落为“低收入人群”。工资低，难以养家糊口，再加上条件艰苦，青年干部找对象都成了困难。另外，受现行体制和管理机制限制，乡镇干部交流“出口”不畅，上升空间太小，干部升迁“天花板”问题突出，容易产生消极悲观思想。
三、新形势下加强乡镇政权建设的建议
根据党的十八大以来党中央治国理政新要求，进一步明确乡镇人大职权，依法加强对政府的监督，加快乡镇政府职能向社会管理和公共服务转变，促进社会和谐。
（一）科学理顺管理体制，确保权责对等
——科学界定乡镇职能权限。上级政府应依据事权对称的原则，科学界定县级政府、政府部门和乡镇政府的职责权限，明确责任范围，做到有权必有责、用权受监督、权责相统一。破除单纯以“属地管理”等单一方式把利益全部收归上级、把责任无限下放乡镇的的做法，将不应由乡镇政府履行或乡镇政府无法承担的职能剥离出去，从根本上解决乡镇政府职能空泛、机构林立、事务缠身的问题，逐步将乡镇政府的主要职能调整到社会管理和公共服务上来。
——加强对派出机构的指导和监督。一方面，重新划分乡镇机构的管理体制，对专业性不强且与乡镇自身工作联系较紧、事关民生的站所，将其管理权下放给乡镇，由乡镇统一管理；对业务性较强的站所，实行双重管理，以乡镇管理为主；对执法性强的站所仍实行垂直管理，但要强化乡镇政府协调管理职能，其工作考评、干部考核、晋升晋级、人事调整，主管部门要预先征求乡镇政府的意见。对综合表现不佳、群众反映强烈、负面影响较大的垂直管理单位，乡镇政府可以向有关部门提出调整意见。
——进一步加强和改进乡镇人大工作。乡镇党委要认真贯彻落实中央、省委《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》，乡镇人民代表大会每年举行2次，乡镇人大主席团会议每三个月举行1次。在人员配备上，乡镇人大设专职主席1人，可以配备专职副主席，并明确1名专职工作人员。在财力保障上，代表活动的必需经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。在主席团的活动规范上，乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择事关本地区群众切身利益和普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论政府专项工作报告、执法检查、开展调研等活动。人大主席应当把主要精力放在人大工作上，可以兼职党委工作，不可以兼职政府工作，避免造成角色混乱，既当“裁判员”又当“运动员”。
（二）完善公共财政体制，扩大乡镇财权
首先，按照事权与财权匹配原则，对各级政府的财政收入与支出责任进行划分。将面向乡镇和适合乡镇管理的人、财、物等权力下放到乡镇，让乡镇政府享有财政分配参与权、建议权和决策权，改变“财权在上，事权在下”、财权制约事权的不正常现象。加大对乡镇政府财政转移支付的力度，保障乡镇政府有足够的财政能力为辖区群众提供公共服务，保障乡镇干部在为群众提供服务中基本的生活待遇，保障乡镇政府正常工作运转经费。其次，进一步推进财政转移支付制度的改革，扩大一般性转移支付的力度，减少碎片化的专项转移支付，保证地区间基本公共财政能力的均等化。再次，建立合理的乡镇政府公共支出结构，切实提高以民生为重点的公共服务支出的比重，降低其对竞争性市场领域和自身财政支出的增长。
（三）建立科学考评机制，引导职能回归
在考核内容上，弱化经济指标，停止对乡镇政府GDP和工业指标考核，取消招商引资任务，清理不必要的“一票否决”事项，对成因复杂的信访管理体制进行改革，给乡镇松绑减负。探索实行生态优先、民生为本、社会管理为重的考核体系，重点突出民生指标，将乡镇履职重心转移到社会管理和公共服务上来。
在考核方式上，把上级对乡镇政府的评价考核，转变为基层群众对乡镇政府的“自下而上”的考核，倒逼乡镇政府围绕人民群众的需求开展工作，实现其社会本位、价值本位和职能本位的回归。
（四）健全干部激励机制，服务基层群众
——适度提高基层干部待遇。中央已经高度关注基层干部待遇不高的问题，在逐步落实中央相关政策的同时，地方政府应该在政策允许的范围内，增加村“两委”干部补贴标准并购买养老保险，取消基层就业大学生见习期，增加社区、行政村干部考录乡镇公务员的指标，发放乡镇以下干部、教师、医生、农业科技人员基层补贴。鉴于乡镇干部职务上升空间小，适度提高乡镇干部的职级待遇，并实行职务与职级分离。按照政府统筹、产权公有的原则，为乡镇干部建设公共租赁住房，切实解决住宿等生活难题，用待遇拴心留人。
——畅通基层干部上升通道。地方党委应不拘一格选人才，注重从基层干部中选拔优秀分子走上领导岗位。原则上，不经过基层艰苦环境、复杂工作锻炼的干部，一般不能提拔。对于没有基层工作经历的领导，该“补课”的要下决心让其去挂职锻炼，形成“干部下乡镇、乡镇出干部”的用人导向。
——引导基层干部联系服务群众。乡镇政府机关工作人员要树立“为政就是服务”的民本理念，围绕“联系群众、服务群众”的工作重心，放下身段，沉下心来，深入田间地头调查研究，帮助群众调整农业结构，发展农村经济。要走村串户、访贫问苦、排忧解难，关心关注留守人员中的困难群体，解决服务群众最后“一公里”，把党和政府的温暖送到千家万户。
——加强社会治理是当务之急。改革开放30年多年来，广大农村开始活跃起来，农村的社会管理与公共服务比历史上任何一个时期都繁重艰巨和迫切。加强推进治理体系和治理能力现代化，让群众更多地享受改革发展成果，确保农村社会既充满活力又和谐有序，已经成为全面深化改革的迫切任务。
（河南省人民政府参事 张德轩）