县乡人大位于我国国家权力体制的底端，是国家政权赖以建立和有效运行的制度基础。党中央高度重视县乡人大建设，专门转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发〔2015〕18号）。我省认真贯彻落实中央精神，召开省委人大工作会议，出台实施意见，进一步推动全省县乡人大工作开展。今年6至8月，我们先后到安阳、鹤壁、周口、巩义等地就县乡人大工作进行调研，总的来看，各地贯彻落实中央和省委精神情况是好的，县乡人大工作和建设取得了新的重要进展。同时，由于地区间经济社会发展的差异，决定了各地县乡人大工作也有区别，也还有一些困惑和难题没有完全解决。对此，我们结合调研情况，就加强县乡人大建设的对策及完善相关工作机制等问题，进行了一些理性思考，恳望同仁和专家予以指正。
一、认真贯彻中央18号文件精神，推动县乡人大建设实现新发展
中央18号文件为加强县乡人大工作和建设提供了基本遵循，是指导县乡人大工作的纲领性文件。为了深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实中央18号文件，河南省委印发了《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》（豫发〔2015〕24号），对进一步加强和改进县乡人大工作和建设进行安排部署，推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展。全省各地党委对贯彻中央和省委精神都非常重视，多措并举推进相关文件落实，较好地支持和保证了县乡人大依法履职。在党委的坚强领导下，各级人大强化责任担当，积极履职尽责，自觉服务发展大局、促进民生改善，较好地展示了地方国家权力机关的作为。
（一）切实加强党对人大工作的领导。省委人大工作会议召开后，各地分别组织学习，全面领会省委精神，认真研究中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的安排部署，采取有力措施推进会议和文件精神落实。一是迅速学习贯彻。各地通过召开党委常委会会议、党委人大工作会议等方式，全面深入学习贯彻中央和省委文件精神。2015年12月，鹤壁市在全省率先出台了《中共鹤壁市委关于进一步加强人大工作和建设的意见》，并召开了市委人大工作会议，研究部署贯彻落实措施；此后，其余各市也都召开市委人大工作会议、市委常委会、专题座谈会等学习贯彻中央和省委精神，结合当地实际出台了具体实施意见。二是统筹协调推进工作。各地贯彻落实中央和省委精神，坚持把人大工作列入党委总体工作布局，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的困难和问题，对重大决策和重要工作部署及时通报人大，进一步完善人大常委会主要领导列席同级党委会议等制度，积极落实人大有关机构负责人参与民主推荐或测评等要求。三是强化人大宣传等工作。把宪法法律知识和有关人民代表大会制度理论列入各级党委（党组）中心组学习内容，列为各级党校干部培训教育的必修课，把宪法法律宣传、人大宣传工作纳入党委宣传工作计划，进一步加强宣传力度。比如：安阳市各级宣传部门都把宣传人民代表大会制度、人大工作和民主法治建设作为党的宣传工作的重要任务，把人大制度理论知识列为党员、公务员尤其是领导干部培训的一项重要内容，取得了较好的效果。
（二）大力支持县乡人大依法履职。各地市县乡党委积极支持人大常委会、乡镇人大主席团依法履行监督权、重大事项决定权和选举任免权三项职权，充分发挥人大联系群众、服务群众的优势，人大各项工作取得了明显进展。一是监督实效不断增强。各地县乡人大认真落实监督法及河南省实施监督法办法，针对经济社会发展中的重大问题、“一府两院”贯彻实施法律法规的薄弱环节以及人民群众关注的热点难点问题，突出监督重点，完善监督方式，监督实效进一步增强。安阳市采取市、县（市、区）联动的方式，对全市农产品质量安全工作进行监督，开展专题询问，有效推动食品安全方面问题的解决；鹤壁市人大采取跟踪监督的办法，首先由人大通过调研拿出报告，请政府有关部门在人大常委会议上对有关问题进行说明，作出整改承诺，年底前就整改落实情况向人大常委会议汇报，再由人大常委会议作出决议。二是重大事项决定更加科学。各地按照推进人民代表大会制度与时俱进工作要求，普遍建立完善了讨论决定重大事项的制度或规定，属于人大及其常委会职权范围内的重大事项，由党委提出总体思路后，依法由人大及其常委会讨论决定，通过法定程序将党委的主张变为人民的意志和自觉行动。文峰区坚持“三重一大”决策征求人大意见在区委决策之前、人大通过之前，对于事关全区发展的重大项目建设，首先由人大及其常委会讨论决定，通过后政府开始实施，实现了决策的科学化、民主化。三是选举任免质量提高。各级人大及其常委会坚持党管干部与人大依法选举任免相统一的原则，按照法定程序选举任免干部，确保党委人事安排意图通过法定程序顺利实现。坚持和完善任前法律知识考试、任前表态发言、向宪法宣誓等程序和规范，增强被任命干部的国家意识、宪法意识和公仆意识。林州市人大常委会坚持任前考试、任前发言和供职承诺等制度，让被任命人员在当地党报和电视台上对全市人民进行公开承诺，使任前、任后监督实现了有效衔接。四是人大会议规范开展。坚持把人大会议作为人大依法履职的重要载体来抓，完善人代会、常委会等会议制度、议事规则和工作程序，有效保障了各类会议的规范开展。各县（市、区）人大及其常委会均能够按照宪法、组织法的规定，每年至少举行一次人代会（会期2天以上），每两个月至少召开一次常委会会议。安阳市正在积极推广东姚镇一年开两次人代会的经验，促进乡镇人大履职规范化、制度化。同时，各地还认真贯彻中央和省委要求，积极准备县乡人大换届选举工作，细化落实党委领导责任和人大组织责任，以实际行动确保换届选举风清气正。
（三）充分发挥人大代表主体作用。各地党委和人大高度重视代表工作，不断创新代表工作机制，有效调动代表为民服务的积极性，发挥代表参与管理国家事务的重要作用。一是密切常委会与代表、代表与人民群众的联系。普遍通过完善代表联系群众制度、建立健全代表联络机构、推动“代表之家”规范化建设等方式，拓宽常委会与代表和人民群众联系的方式和渠道。为进一步增强代表的选民意识，促进代表联系选民、走访群众制度化、具体化，西华县建立了人大代表联系点制度。每位代表建立3—5个联系点，分别联系致富能手、弱势群体和群众代表三个类别的选民，确定联系人，发放联系卡，公开联系电话，挂牌接待选民，使代表与选民的沟通更直接，民意表达渠道更畅通，民声反映更及时，解决问题更快捷，人民群众更满意。安阳县在“代表之家”门口设立公示牌，公布代表联系方式，建立代表业余调解员制度，较好发挥了代表作用；水冶镇创新开展了收集民意、汇总民意、反馈民意、督办落实、评议办理结果、奖励优秀代表的“六步工作法”，建立了社会和谐促进会、经济发展共进会、文化传承推进会的“三会”机制，取得了明显效果。二是着力提升代表履职能力。坚持把提高代表履职能力作为发挥代表作用的基础和前提，通过加强学习培训、完善监督机制等方式，促进代表履职能力提升。许多市、县人大采取集中时间、集中地点、分批培训等方式，组织全体代表认真学习业务知识，还分别开展了代表小组组长、乡镇人大主席、街道办事处工委主任等专题培训，不断提高代表工作水平。三是不断强化代表履职服务保障。认真办理代表议案建议，努力解决重答复、轻落实的问题，促进议案建议办理工作由“答复型”向“落实型”转变。认真做好联系代表、组织代表活动等工作，为代表执行职务提供便利。尤其是在依法保障人大代表活动经费方面，各地普遍将代表活动的必需经费列入本级财政预算，完善代表履职补助制度，对无固定收入的代表执行代表职务，由本级财政给予适当补贴。安阳市把县、乡人大代表活动经费分别提高到每人每年1000元、800元。
（四）持续加强县乡人大自身建设。按照中央和省委文件要求，支持县乡人大加强自身建设，抓好思想政治建设、制度建设、作风建设和队伍建设等，不断夯实依法履职基础。县级人大组织建设方面。部分县（市、区）根据实际需要，增设了专门委员会、工作委员会，增加了机关工作人员。安阳市县级人大常委会的工作机构普遍为2室5委，目前正在积极推进在县（市、区）设立专门委员会。乡镇和街道人大机构建设方面。全省乡镇人大组织机构建设普遍得到加强，目前已有1390个乡镇配备了专职人大主席，专职比例达到76%。巩义市乡镇人大主席全部兼任乡镇党委副书记，有的还配备了专职人大副主席和专职工作人员。林州市所有乡镇和街道办事处人大全部设立专职主席和工委主任，配有专门办公室和工作人员。干部队伍建设方面。注重加大人大机关干部培养选拔力度，推进完善人大干部与党委、政府、司法机关干部交流机制。近年来，林州市人大常委会机关有10余名机关干部交流提拔到了党政机关和司法机关；汤阴县人大常委会机关有6名干部交流到党政机关担任领导职务，6名干部从党政机关交流到人大任职。此外，有的地方结合本次县乡换届，加强对人大干部的调配使用，将一些综合素质较高、年富力强的人大主席转任为乡镇长，进一步激发了干事创业的积极性。
二、适应时代发展需要，正视工作中存在的问题
总的来看，各地县乡人大工作和建设情况是好的，但仍有个别地方对中央和省委文件精神重要意义的认识还不够充分，贯彻落实工作抓得还不够实、不够紧，存在工作推进不平衡、工作成效参差不齐等情况。主要表现在以下几个方面：
（一）相关政策没有用足用好。虽然各地都对中央18号文件和省委24号文件进行了学习贯彻，但个别地方在推进落实上还有一定差距，没有充分用好相关政策。比如，中央和省委文件明确提出有条件的乡镇可以配备专职人大副主席，但在实际操作过程中，不少地方认为自己“没有条件”，只设立专职主席，没有设立专职副主席，一旦遇到人事变动，将在一定程度上影响工作的开展。
（二）县乡人大会议不够规范。县级人代会、常委会会议总体上符合相关法律和程序规定，但会议质量不高的问题还没有得到很好解决。一些地方缺少相应的议事规则，人大常委会会议审议讨论不充分、不扎实、走过场的现象一定程度存在。特别是乡镇人大会议不规范的问题仍然突出，主要表现在三个方面：一是乡镇人代会会期普遍较短。大部分乡镇的人代会都不超过1天，有的半天就结束，基本上没有审议讨论的时间。也有一些乡镇打“擦边球”，有选举事项时，第一天下午报到、召开主席团会，第二天上午开幕、闭幕，正式会期依然达不到文件要求。二是对乡镇第二次人代会没有计划。中央和省委文件都要求，乡镇每年要召开两次人代会。从调研情况看，各地对第二次人代会怎么开、什么时间开、审议哪些议题等没有研究、缺少计划，仍在等待、观望之中。三是会议审议讨论机制不健全。部分乡镇人大主席团没有制定相应的议事规则，会议不够严肃认真，审议程序有待完善，审议质量无法保证。
（三）人大依法监督不够有力。一些地方党委对人大监督的认识还不到位，还不善于通过人大监督推动重大决策部署贯彻落实，县乡人大对监督职权的行使也不够充分。一是主动监督的意愿不强。有的还不能正确处理人大与“一府两院”的关系，在行使监督权时瞻前顾后、畏手畏脚，担心影响大局和谐，没有切实做到寓支持于监督之中，依法监督的积极性、主动性不强，导致监督工作流于形式。二是开展监督的手段单一。主要停留在听取审议专项工作报告、视察调研、执法检查等常规监督方式上，专题询问、工作评议等监督手段运用得还不够好，综合运用多种方式加强监督的情况更少。对于质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性较强的监督方式，各地普遍没有运用。三是深入监督的能力不足。突出表现在工作力量不强、专业人才匮乏。以预算监督为例，多数县级人大代表和人大常委会组成人员看不懂预算、决算报表，县级人大常委会机关和乡镇人大工作人员，也很少有财会专业人员，监督很难到位。
（四）重大事项决定权行使不够到位。一方面，讨论决定重大事项制度不够完善。多数地方还没有建立重大事项决定年度清单制度，政府重大事项决策前向同级人大报告制度普遍没有得到有效落实。一些县乡人大虽然在行使重大事项决定权方面作了制度性的探索，但出台的相关规定往往较为笼统，针对性和可操作性不强。另一方面，重大事项决定质量不高。由于专业知识缺乏，对一些重大事项研究不深，很难提出具有针对性、指导性的意见。在行使决定权的过程中，往往批准性决定多，自主性决定少，人大较少主动根据人民群众的意愿、要求和社会需要，作出决议决定。还有一些地方作出的决议决定原则性要求多，实质性、制约性内容少，实际效果并不明显。
（五）代表主体作用发挥不够充分。一是代表结构不尽合理。多数乡镇人大代表以党政干部、企业家和村“两委”负责人为主，普通群众代表比例较低；有的代表“带病”当选，有一些在任职期间被依法依纪处理，影响了代表在人民群众心目中的形象。二是代表履职能力参差不齐。一些乡镇人大代表文化程度较低，对国家政策、法律法规不熟悉，执行代表职务的能力有限。还有的把代表身份当作一种荣誉而不是职务，履职责任感不强，履职积极性不高。三是代表履职保障还不到位。一些地方反映，由于缺少财政部门的正式文件规定，在发放代表误工、交通补贴时有顾虑，各地补贴标准也不统一，有的甚至没有补贴。部分乡镇人大代表活动经费没有纳入财政预算，采用实报实销的方式，导致活动数量不足、质量不高。四是对代表的履职监督不够。代表履职档案不够完整，多数乡镇还没有建立代表履职激励和退出机制。
（六）代表建议办理不够扎实。一是思想认识不深刻。个别承办单位及其主要领导对办理工作重视不够，抓得不紧，措施不力，答复代表意见没有明朗态度，只注重反复找代表做工作寻求“满意”票，而不注重付诸实际行动解决实际问题，没有把办理代表建议作为改进工作、密切与人民群众联系的重要措施抓紧抓好。二是政府协调督导不够。代表建议涉及到政府许多职能部门，需要政府统一协调督导有关方面共同办理。由于政府协调督导不够，把本该由政府方面协调解决的建议交一两个具体部门去办，致使承办部门互相推诿扯皮，让建议成了部门来回踢的“皮球”。三是日常监管不到位。近年来，建议办理工作督办部门不断推陈出新，努力尝试和探索，但督办力量单薄、督办手段较软、督办效果差的问题依然存在。各级人大对承办部门办理代表建议的监督程序性强，实际约束力较软，局限于收集整理、交办、听取汇报、反馈代表对办理结果的意见等，对承办单位或部门办理工作中出现的推诿、应付等现象缺乏有效的制约机制。
（七）自身建设与工作还不够适应。一是机构设置不完善。由于机构、编制等方面的限制因素，一些地方充实常委会工作机构办事机构、提高常委会专职组成人员比例的计划，短期内难以有效落实。绝大多数县级人大都还没有设立法制、财政经济预算等专门委员会。二是人员编制落实不力。“县级人大常委会主任、副主任以及转岗到人大工作的人员原则上不占人大机关编制，在地方总编制中单列”的要求普遍落实不力。部分乡镇（街道）专职人大主席（工委主任）还没有设置到位，一些乡镇人大所配备的专兼职工作人员变动频繁，致使有的业务不熟悉，这在一定程度上影响了乡镇人大工作的正常开展和人大职能作用的有效发挥。三是存在专职不专问题。这一点在乡镇尤为突出，普遍存在人大主席代行党政职权、分管政府工作事务现象。有的乡镇人大主席分别兼有一项或几项党政工作，把主要精力放在党委、政府的中心工作上，真正用于人大工作的精力过少；实际工作中“既当运动员又当裁判员”，很自然地把人大和政府工作混为一谈，导致角色倒位、工作缺位。四是人大干部培养机制不够健全。人大干部合理流动、能进能出、良性循环的机制还没有形成，人大机关干部对外交流渠道不畅，提拔使用相对较慢。常委会组成人员和机关干部结构不合理，年龄结构总体偏于老化，熟悉法律、经济等专业知识的干部较少，客观上影响了履职实效。
（八）法律法规需要进一步完善。河南在全国较早地制定了《河南省乡镇人大主席团工作条例》，使人大主席团工作有章可循、有法可依，发挥了积极的作用。但是，目前的《河南省乡镇人大主席团工作条例》是1989年制定、1996年修订的，有些内容已经不太符合当前乡镇人大工作的实际需要，尤其是中央18号文件和省委24号文件下发后，迫切需要修订相关法律法规，进一步明确乡镇人大主席团的法律地位、职能作用、职责权限等，充分发挥其在闭会期间的作用。河南省人大十二届常委会第二十四次会议把修订《河南省乡镇人大主席团工作条例》列入议程，是非常必要的。
三、完善县乡人大工作机制，推动人大工作与时俱进
贯彻中央和省委决策部署，加强县乡人大工作和建设，对于推动人民代表大会制度与时俱进、巩固党的执政基础具有重大意义。当前特别是要抓住县乡人大换届选举的重要契机，针对工作中存在的问题，逐项加以完善改进，加快推进中央和省委文件要求落实。
（一）健全完善党委加强对人大工作领导机制。加强党的领导是发挥好县乡人大职责作用的根本保证。各级党委要高度重视人大工作，充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实加强和改善对人大工作的领导，把人大工作纳入整体工作布局，通过人民代表大会制度实践，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。党委要注重发挥人大常委会的作用，作出重大决策前，及时向人大常委会征求意见；定期听取人大工作汇报，研究解决人大工作中存在的困难和问题；召开全局性工作会议、开展重要活动及民主推荐和民主测评等，安排人大常委会工作机构和办事机构主要负责人参加。县（区）党委要支持县乡人大依法行使职权，把充分发挥党的领导核心作用与支持基层地方国家权力机关依法履职统一起来，支持人大开展各项工作，努力为人大依法履职创造良好条件。同时，要利用各种媒体教育和引导公民增强人大意识，增强社会对基层人大性质、地位和作用的了解。
（二）健全完善人大与“一府两院”的联系协调机制。人大是国家权力机关，“一府两院”由人大产生，对人大负责。人大与“一府两院”，虽然工作分工不同，但目标和任务是一致的，都是在党的领导下依法履行职责，协调一致地开展工作，全心全意地为人民服务。要正确认识和处理人大与“一府两院”的关系，健全完善人大与“一府两院”的联系协调机制，人大对“一府两院”既要依法监督，保证国家权力的行使符合党的要求和法律的规定，又要支持政府及其部门依法行政，支持“两院”公正司法；“一府两院”要大力支持配合人大工作，自觉接受人大监督，认真贯彻执行人大及其常委会的各项决议、决定，负责任地研究处理人大常委会审议意见，尤其是要高度重视代表建议的办理，推动办理工作从答复型向落实型转变，从答复满意向结果满意、群众满意转变。在监督过程中，要强化事前、事中、事后的全过程沟通联系，比如在人大视察前，“一府两院”要主动向人大进行汇报，征求意见建议；视察过程中，“一府两院”要积极配合，如实反映相关情况；视察结束后，“一府两院”要根据人大常委会审议意见认真整改落实，并及时向人大反馈。总之，要通过联系协调机制促进人大与“一府两院”在思想上达成高度共识，在具体工作上相互支持，从而形成推动工作的强大合力。
（三）健全完善人大系统的沟通联系机制。根据宪法和组织法的规定，上下级人大及其常委会之间没有隶属关系，不存在领导与被领导的关系，但存在指导与被指导、监督与被监督的关系。要增强工作计划的前瞻性和预见性，上级人大要提前考虑年度工作计划，认真听取下级人大的意见和建议，如每年年终征求下级人大对立法、执法检查、专题调研等的意见，统筹协调各项工作有序开展，确保各项安排计划的合理性。要注重解决实际问题，上级人大要重视和支持下级人大依法行使职权，大力帮助解决下级人大工作中的实际困难，认真组织各类业务培训，采取上下级人大机关干部上挂下派跟班锻炼的形式，不断提高干部素质能力。要加强理论与实践研究，围绕如何行使好立法权、监督权、决定权、任免权，如何做好“三会”服务、代表工作、自身建设等方面的内容，有计划地采取专题讲座、研讨会等形式，加强人大理论研究和工作探讨。同时，要增强对外联系的广泛性，重视和加强与国内兄弟人大之间的交流联系，了解全国各地人大工作现状和特点，借鉴先进地区在加强民主法治建设方面好的做法和经验。
（四）健全完善人大会议审议机制。保障代表有效行使审议权，是提升人大议决水平的内在要求。要完善常委会会议、代表团全体会议与代表小组会议等审议方式，进一步明确会议召集人的职责，引导审议紧扣主题进行，减少工作汇报和工作部署等方面的发言，保障基层代表的发言时间。要提高工作效率和质量，在审议前及时报送、发放会议材料和相关资料，帮助参会人员认真做好审议发言准备工作。要严肃审议纪律，规范参会人员在什么情况下请假、如何请假、向谁请假等事项，并建立请假通报制度。要对审议意见进行规范化整理，做到既体现原意，又体现审议意见的严肃性和权威性。常委会会议结束后，有关工作委员会根据组成人员的意见，对审议意见作进一步修改完善，与“一府两院”沟通后再提请主任会议研究、审定，这样既能保证审议意见指出的问题客观准确，提出的措施切实可行，又能较好地体现常委会集体意愿。要紧紧围绕审议意见中指出的重点问题和提出的主要要求，加强对审议意见办理情况的跟踪督办，对于办理机关未按要求认真办理审议意见的，应适时启用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式，确保审议意见落到实处。
（五）健全完善“代表之家”工作机制。“代表之家”是推进基层民主政治建设的有效载体，建好“代表之家”对于丰富代表活动，充分发挥代表在密切联系人民群众、推进民主政治建设、加快经济社会发展等方面的作用具有重要意义。要按照有标志、有制度、有活动、有公示、有信箱、有书刊、有经费和人员保障的要求，配齐配好必要的办公设施，做好“代表之家”的规范建设，切实保障代表在闭会期间有固定的活动场所。要通过“代表之家”进一步密切代表与选民的联系，搭建起代表与选民之间的沟通平台，借助“家”这个平台，安排代表接待选民、听取有关部门和单位工作情况汇报等，确保群众反映问题有去处。要通过不断开展丰富多彩、生动活泼、行之有效、富有创新的活动来充分发挥“家”的功能，激发代表履职热情，提高代表工作水平，发挥代表主体作用。各级人大要结合实际，在辖区统一部署，统一规划，无论是制度、台账的设置，各项活动的组织开展、记载备案，还是选民意见的登记、整理和转办，都要严格落实有关规范要求。同时，要注意收集代表开展视察、执法检查、接待选民等活动的文字材料和影像资料，并及时做好整理归档、妥善保存等相关工作，真正把“家”建成功能齐全的标准规范之家、提高素质能力的学习培训之家、畅达民意的联系群众之家。
（六）健全完善信息化平台。人大信息化建设是提升人大工作科学化水平的重要途径和助推器。要通过信息化平台建设，为人大代表履行职责提供支撑。建立代表微信群和QQ群，代表之间可以在群内充分交流，对人大各方面工作提出意见、建议，明确专人及时予以收集、整理、反馈。通过网络、手机构建代表服务平台，为代表提供人大、“一府两院”以及有关部门重要工作、重大事项、重点项目信息，保障代表知情知政，为代表更有针对性地提出意见建议创造条件。在网站上开辟代表履职专栏，记录、公开代表在会议期间和闭会期间的履职情况，将代表置于公众监督之下，增强代表履职主动性；开辟代表风采专栏，大力宣传优秀代表的典型事迹，在代表中树立创先争优的导向；开辟议案建议专栏，公开征集到的议案、建议以及办理进展情况，代表、选民可以随时查看建议办理各个阶段的详细信息，提高代表在建议办理过程中的参与度，也让选民能够参与评判，继而督促代表与选民更好、更多地进行交流。
（河南省人大常委会 戚建庄 张旸 孟超）