乡镇人民代表大会是人民代表大会制度的重要组成部分，在我国五级人大中，乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是基层民主法制建设的前沿阵地，也是我国根本政治制度的基础环节。调研乡镇人大工作和建设存在的困境，研究切实可行的对策，对于坚持人民代表大会制度，发展基层民主政治建设，保障农村广大人民群众当家作主的政治权利的实现，具有十分重要的意义。按照县人大常委会2017年度工作要点，县人大常委会组织调研组，对乡镇人大的工作规范、代表作用、存在问题及如何加强建设等问题进行了全面调研,开展调研前，县人大常委会办公室向各乡镇印发了《关于印发〈鹿邑县人大常委会关于开展乡镇人大和建设调研活动的工作方案〉的通知》(鹿人常办〔2017〕23号)，各乡镇人大主席团均按文件要求，分别走访了代表和有关方面，对本乡镇人大工作开展的情况进行了座谈、讨论和总结，征求相关部门的意见和建议，形成了书面的调研汇报材料，向县人大常委会调研组提供。从9月初开始至9月下旬结束，经过近一个月的时间，调研组分4个组，分别深入到20个乡镇，以听取汇报、召开座谈会、查阅资料、走访了解等形式，交流分析探讨乡镇人大工作和建设情况。9月29日，县人大常委会将调研走访座谈以及对乡镇人大工作和建设的书面汇报情况进行归纳整理。通过讨论分析，现将对调研情况报告如下：
一、目前乡镇人大工作和建设的现状
经过这次调研，总体上看，我县各乡镇都能以法律赋予的职权为依据，紧密联系改革发展稳定的大局，结合本乡镇实际，解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，积极开展人大工作和建设，做到了运转有序、有为有位，比较好地履行了法律赋予的职能，为推进全县经济、政治和社会发展发挥了重要作用。具体体现在以下几方面：
（一）积极加强自身建设，筑牢人大工作根基。
一是健全组织机构。按照县委的统一安排，全县各乡镇均依法设置了人大主席团，全部配齐了专职人大主席。乡镇人大主席团都配备了人大秘书。乡镇党委将人大工作列入了重要议事日程，每年听取或专题研究乡镇人大工作的平均次数达2次，多的达4次。乡镇人民政府对乡镇人大行使职权所需的各项经费一般都采用报帐制实销实报，部分乡镇为人大主席团配备了电脑、打印机等设备，为人大工作的顺利开展提供了必要的条件。全县20个乡镇均成立了代表小组活动室，制定了工作制度，定期接待选民，了解选民的意见和呼声，架起沟通的桥梁；二是完善工作制度。乡镇人大主席团会议的召开已形成制度，年平均召开次数为2次，最高的达4次。每次召开会议基本能坚持邀请乡镇政府和相关人员列席。乡镇人大主席团的基础工作也逐步规范，许多主席团都完善了三个职责(镇人大主席团职责、人大主席团主席职责、人大主席团办公室职责)；建立了八个制度(学习制度、会议制度、代表活动制度、人大主席联系代表及代表联系选民制度、议案建议督办制度、代表视察调研检查制度、代表向选民述职制度，信访工作制度)；建立了“六簿一册”(会议记录簿、学习记录簿、代表活动记录簿、代表履职情况记录簿、督办人代会议案及代表建议记录簿、来信来访记录簿、代表花名册)。另外，乡镇人大主席团和代表小组每年工作有年度计划，基本能按计划进行；三是规范工作程序。各乡镇人民代表大会依法按期召开，充分履行法定职权，今年各乡镇共召开了两次人代会。在规范乡镇人代会工作方面，有的制定了主席团筹备召开人代会的工作职责，在履行职责中做到了“五落实”(大会安排落实、工作报告材料落实、代表清理与补选及视察工作落实、宣传任务落实、会议经费落实)；有的乡镇提前组织代表开展视察活动、列席乡镇经济工作会议，让代表充分了解政府的相关工作；有的乡镇提前一周将政府工作报告送达代表，征求工作意见；有的提前召开代表组长会议，布置代表会前做好联系选民工作，为开好人代会提供了可靠的保证，人代会的审议质量也逐年有所提高。人代会真正成为人民当家作主、决定重大事项的载体和平台；四是密切联系群众。各乡镇人大主席团成员经常定期、不定期地走访、看望代表，倾听代表心声，了解群众愿望。不少乡镇人大主席团建立了每月一天的代表及选民来信来访接待日制度，将收集到的建议、批评和意见，认真及时办理，及时化解了一些矛盾。有的乡镇人大主席团还在节日期间进行慰问代表活动，帮助代表解决生活上的困难，维护了社会稳定。
（二）自觉坚持党的领导，认真做好人大工作。
坚持党的领导，是人大工作的一条重要政治原则。在工作中各乡镇人大都能把坚持党的领导、人民当家做主和依法办事有机地统一起来，建立健全了各项工作制度，主动接受党委的领导，凡是乡镇人大以及人大代表的重要活动，都事先向党委请示汇报，取得党委的同意和支持;同时对工作中遇到的困难和问题，也能及时向党委汇报，取得帮助和支持。大部分乡镇人大主席都能处理好坚持党的领导和自主开展人大工作的关系。乡镇人大工作能够在党委的领导下，依法有序地进行。
（三）紧紧围绕经济建设，切实履行监督职能。
经济建设是各项工作的重中之重。从我县乡镇人大工作来看，都能把发展作为执政兴国的第一要务来抓，围绕本乡镇经济和社会发展中的重大事项，进行调查视察，开展监督检查，提出意见建议。我县是农业生产大县，“农业增产、农民增收、农村稳定”的“三农”问题，事关全县经济建设和社会发展的大局，各乡镇人大要求本乡镇人民政府要加大农业投入，举办农业科技培训班，引进农业新品种，引进农业新技术，大力调整农业产业结构，建立龙头企业带动农业产业化发展。各乡镇人民政府对此高度重视并积极采纳。
（四）适时开展视察活动，积极回应群众呼声。
围绕党委的中心工作和政府的工作重点工作，对带有全局性和群众关注的热点难点问题进行调查视察是我县乡镇人大开展活动的主要内容。大部分乡镇人大能紧紧围绕本辖区内精准扶贫脱贫、农业产业化、新型农村合作医疗、农村义务教育、农村公路、土地流转、人居环境、安全饮水、安全生产等重要事项，开展调查、视察，提出意见和建议，较好地促进了政府工作有效开展。在调查视察活动中，各乡镇人大对发现的问题及时督促加以解决，确保了党的方针政策和国家法律法规在农村的贯彻实施，维护了农村社会稳定。
（五）落实议政督政举措，提升为民办事实效。
各乡镇人大都能紧紧围绕党委政府的总体工作目标和代表议案建议，建言献策、议政督政。在办理意见建议过程中，各乡镇人大都建立了党委书记阅办、人大主席交办、镇长批办、分管领导承办、人大代表督办的代表议案建议办理机制，并由承办人负责与代表见面答复，领写人签署反馈意见。对一些重点建议乡镇人大还进行了重点督办，确保了件件有着落，事事有回音。对一些涉及到县级机关部门的建议，乡镇人大还充分发挥县人大代表的作用，走出了上下联动解难题的新路子。
（六）逐步拓展民主渠道，努力发挥代表作用。
人大代表是人大工作的基础。“人民选我当代表，我当代表为人民”是对每一名代表的要求。目前，全县各乡镇人大不断加强和改进代表工作，逐步拓展民主渠道，突出代表主体地位，积极为代表履职创造条件。一是夯实代表工作基础，努力提高代表履职能力。各乡镇人大都把加强代表培训、提高代表素质的工作放到了重要议事日程，精心组织，常抓不懈，采取以专题培训、以会代训等形式，结合有关活动，组织代表学习代表法等各项法律、法规，学习老代表的履职经验；二是积极组织代表开展活动，充分发挥代表作用。各乡镇人大都有计划地安排代表列席乡镇人大主席团会议，组织人大代表参加调研视察活动，组织人大代表积极投身本地公益事业建设，带领群众改善人居环境，助力精准扶贫脱贫，突显“人民代表人民选，选好代表为人民”这一主题，组织人大代表积极参与维护当地社会稳定工作，为乡（镇）域经济社会发展提供良好的治安环境；三是开展代表接待选民活动，通过接待选民这个平台，及时倾听人民群众的呼声，反映人民群众的意见，密切代表与人民群众的联系。四是认真做好代表选举工作，保障人民当家作主权利的实现。并通过一次又一次具体生动的民主选举的实践，探索和创造了许多新的经验。
二、当前乡镇人大工作和建设存在的问题
调研中我们感到，虽然乡镇人大在基层民主政治建设中有了长足的进步和发展，但伴随着民主法制建设的进步和形势的发展变化，乡镇人大工作和建设中还存在一些突出的问题和制约因素。主要表现在以下几个方面：
1思想认识偏差。
从全县的情况来看，乡镇人大的地位不够突出，社会各层面对乡镇人大的认识存在偏差。一些乡镇党委认为乡镇人大仅仅是执行上级人大及其常委会的决议和依法行使法定程序的机关，对乡镇人大工作缺乏必要的重视和支持；一些乡镇政府认为人大只是每年两次人代会的主持机关，是上级党委、人大和本级党委意图的执行者，忽视或无视乡镇人大对其进行的一系列工作监督；一些干部群众受长期以来“人大举手”观念的影响，只重视乡镇党委、政府的领导地位，忽视人大的监督作用，认为党委、政府是权力机关，而不知道党委是领导机关，政府是行政机关，人大才是权力机关。加之人大主席基本上都是从党政转岗而来，思想上也产生了“船到码头车到站”思想，工作积极性、主动性不如从前。致使乡镇人大陷入了有名无实、有位无为的处境。
2保障工作不力。
从客观实际来看，存在把乡镇人大工作看成“二线”工作，把人大主席一职当成照顾职位来安排的现象。在经费方面，乡镇人大没有专门的工作经费，更谈不上落实代表培训、无固定收入的代表参加活动的误工补助，开展监督工作、代表活动等都必须向党委、政府申请经费。由于经费的困难，一方面，使乡镇人大工作缺乏保障，限制了乡镇人大工作的有效开展；另一方面，各乡镇人民政府成了乡镇人大的“奶娘”，致使人大对政府的监督缺乏实效。这些无疑削弱了乡镇人大的地位、法定职能，影响了人大工作开展。
3领导职能错位。
“说起人大工作很重要，一做其它工作就被忘掉”。一位乡镇人大主席如是告诉我们。的确，乡镇工作重实绩，看效果。人大主席如果不分管某些政府工作，就会显得无所事事。如果分管某些政府工作，人大主席似乎就是政府的副职领导。自己做的事，自己又来监督，很难摆正位置，处境十分尴尬。调查中，我们了解到80%以上人大主席承担了农业、信访维稳、精准扶贫、分片包村等党政职责范围的具体工作，并且都按指标任务进行考核。在这种情况下，人大主席不得不用大量时间和精力做分管的党政工作，原本应开展的人大工作却没有开展，成了“种了别人的自留地，荒了自己的责任田”，使人大领导职能错位，人大工作偏离了主题。
4履职途径缺乏。
乡镇人大大部分缺乏行使职权的有效途径。尽管法律明确规定了乡镇人大设立主席团，并赋予了乡镇人大主席团类似县级以上人大常委会的某些职权，但实质性的监督权难以行使。现在的乡镇人大主席团不是常设机构，也不象县级以上的人大还设有办事机构，只在一年两次的人代会上发挥作用。多数乡镇人大主席团干部兼职多、专职少，造成“专职不专干、兼职难沾边”现象。乡镇人大工作力量较为薄弱，导致乡镇人大主席团工作开展困难。在闭会期间，往往主席团就是人大主席一个“光杆司令”唱“独角戏”，加之人大主席专职不专责，个别人大主席没把主要精力和心思放在和用到履行法定职责上，闭会期间的人大代表活动和人大工作基本处于瘫痪状态，人大代表的作用也没有得到充分发挥，导致地方人大权力机关的权威大打折扣。
5履职能力不强。
各乡镇人大主席多为党政干部转任，对人大工作相关法律法规和业务知识掌握不够，对人大工作的性质、地位和作用认识不到位，造成不能按照法定程序开展工作。乡镇人大代表素质参差不齐，有的代表只是把人大代表视为一种荣誉，而不是一种职务，把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，缺乏履职意识，不能全心全意当好选民的代言人；有的代表审议报告“一言不发”，表决随大流，所提意见、建议不能切中要害，质量不高；有的代表平时不关注政情、社情、民情，很少主动向有关方面反映情况，为群众排忧解难，在整个任期中既不能“代”，也没有“表”，代表作用发挥较差，离广大选民的要求还有差距。
6工作不够规范。
一是人民代表大会会议不够规范。每年的乡镇人民代表大会会议，除都有听取和审议乡镇人大主席团工作报告、乡镇人民政府工作报告这两项议程外，有的乡镇还有审查乡镇财政决算报告的议程，有的乡镇则没有此项议程，少数乡镇还安排听取代表建议办理情况报告。会期也长短不一，有的安排2整天，有的只安排一整天，人大代表没有充裕的时间来审议各项报告和提出高质量的建议、批评和意见，人民代表大会的作用没有得到充分发挥。二是主席团会议不够规范。有的乡镇坚持每季度至少召开一次主席团会议，甚至更多，有的乡镇没坚持每季度至少召开一次主席团会议；有的乡镇主席团会议安排听取和审议乡镇人民政府有关工作报告，有的则没有听取和审议乡镇人民政府有关工作报告的议程；听取和审议乡镇人民政府有关工作报告也不够规范，如只有政府工作报告文本，没有调查报告文本，审议完就完事，没有将审议意见整理成书面文本送政府研究处理并限时报告研究处理结果；还有的乡镇以组织主席团成员调研、检查或视察代替主席团会议等等。
7自身建设不够。
大多乡镇人大主席是从党政岗位转岗到人大的，部分新任人大主席角色转换较慢，对人大工作缺乏信心，顾虑较多，不敢大胆开展工作，不熟悉与人大工作密切相关的法律法规，不掌握人大业务知识，不懂怎样开展工作。也有的觉得原在党委、政府工作虽是副职，但手握实权，任人大主席虽是提拔使用，但实际权力还不如原来，因此缺乏工作激情。有的乡镇人大没有办公室，场地拥挤，且桌、椅、柜等设备不齐，更不要说配备电脑，难以保证代表活动的需要。有的乡镇人大既无代表活动计划，也无代表活动内容，个别乡镇甚至今年以来代表活动还是空白；有的乡镇虽有活动计划，但不够具体，可操作性不强，代表活动流于形式，发挥不了应有的作用。有的人大代表平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的视察、检查、调研、评议等活动被动应付，宣传党的方针、政策，反映人民群众的意志和要求不够主动，在闭会期间很少参加或不参加代表小组活动。
三、加强乡镇人大工作和建设的对策
第一，提高认识。
充分认识乡镇人大工作的地位和作用。乡镇人大是我国基层民主政治建设的前沿阵地。乡镇人民代表大会作为乡镇级国家权力机关，是乡镇人民行使民主权利的基本形式。乡镇人大在乡镇一级基层政权建设中处于重要地位。乡镇人大工作的好坏直接关系到党的路线、方针、政策和国家法律法规在农村的贯彻实施直接影响党和政府在人民群众中的威信。宪法规定中华人民共和国是以工人阶级为领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的性质决定了人民当家作主，人民行使国家权力管理国家事务。人大工作是党的工作的重要组成部分，乡镇人民代表大会是国家宪法规定的一种制度，是最基层的国家权力机关，是国家政权建设的基础。它在加强基层政权建设、巩固党的执政地位、推进民主法制建设和政治文明建设中有不可替代的地位和作用。所以做好乡镇人大工作首先必须解决认识问题。
第二，党委重视。
人大工作和人大建设水平要不断提高，坚持和依靠党的领导是关键。党委首先要把人大工作作为党的全局工作的重要组成部分，纳入总体工作部署，提上重要议事日程，形成支持人大工作依法开展的合力。一是保障乡镇人大按照法定程序开好会议，合理安排人代会日程，保证必要的会议时间，确保会议质量；二是保障乡镇人大依法履行职能，协调解决监督工作中的重大问题，一些重大事项决定，可经人大讨论决定，使之经过法定程序成为国家意志。三是创造条件，进一步保障人大代表依法履行职务。这样，有了党委的大力支持，乡镇人大工作便能有效开展。
第三，强化保障。
为政之要在用人，人大工作也不例外。乡镇人大主席团在闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，工作任务较为繁重。乡镇人大工作要想开创新局面，配齐配强人大干部是关键。因此，各乡镇应配齐配强人大主席，配备好一定数量相对稳定的专职和兼职工作人员，做到职责明确、岗位明确、考核明确，确保工作有人干，人人有职责目标，机构才能正常顺利运转起来。县委要重视乡镇人大干部的交流使用，落实与党政同级干部同等政治生活待遇。同时，落实人大工作和代表活动经费。在财政预算中应将乡镇人大工作经费和乡镇人大代表活动经费作为单独科目予以列出，保障乡镇人大工作和代表活动有效开展。
第四，善于作为。
在基层，乡镇人大主席是否称职和优秀，以及威望的建立，很大程度上取决其分管的工作。也就是说，一般而言，在基层干部群众眼里，对人大主席的评价是看你所承担的分管工作完成情况的好坏，这是角色误区。作为人大主席，不能被这种角色误区所误导，要理清思路，把握好角色，做到归位不越位。由于工作需要，党委安排乡镇人大主席分管部分中心工作、经济工作后，有时不得不越位直接处理具体问题。遇到具体问题时，可向政府领导提出自己意见和建议，由政府研究决定后处理，不要代替政府直接处理，避免既当运动员，又当裁判员，使监督流于形式，成为一句空话。同时，又要勇于担当。人大主席是人大代表的“主心骨”，人大代表和人民群众的代言人。作为乡镇人大负责人，要认真学习法律法规和业务知识，不断提高理论、法律水平，不断提升自身素质和人格魅力，正确维护人大权益，正确行使法律赋予的神圣职责，满腔热情地开展工作。
第五，抓好主体。
代表工作是人大工作的基础和依托，也是人大工作的主体，必须采取切实有效措施，把人大代表的积极性、主动性调动起来。要以代表小组活动为抓手，创造条件组织代表向选民述职、代表视察评议、代表争创优秀等活动。要开展好代表活动，乡镇党委、政府棘手的工作以及人民群众关注的社会热点难点问题，可以通过组织人大代表有计划、有步骤地开展视察、评议、执法检查和调研等活动，形成集体意见予以促进。利用乡镇“人大代表联络站”这一载体，转变工作作风，深入基层、深入实际，积极收集社情民意，畅通选民反映问题的渠道，督促解决，使代表作用的发挥向深度、广度拓展。加大代表议案和建议、批评、意见的办理力度，为代表履职搞好服务，激发代表履职的积极性和主动性。只有让主体“活”起来，人大工作才更能做实。
第六，加强宣传。
建议把人大制度和法律知识教育作为乡镇干部，特别是乡镇领导干部学法活动的重要内容，作为乡镇干部培训的必要课程，进一步增强宪法意识、国家意识、民主意识。乡镇宣传部门要把宣传人大制度、民主法制建设及乡镇人大代表参与地方国家事务管理等内容列入宣传计划，并认真抓紧抓好。县广电、报社等新闻媒体要把乡镇人大活动纳入报道内容，确保每周有一至二条人大工作报道，改变会议期间集中报道，会后无声无像的现象。
第七，积极反映。
对于目前乡镇人大由于闭会期间没有法定的职权，没有常设机构等，不利于乡镇人大开展工作，发挥作用，应积极向上级人大反映，促进有关法律、法规的进一步完善，制定出台乡镇人大主席团组成人员守则、议事规则、监督条例、述职评议工作条例、建议议案办理工作条例等地方性法规，为加强乡镇人大这一基层政权建设提供法律保证。
总之，做好乡镇人大工作任务艰巨而繁重，新形势下的人大工作没有固定的模式，应在实际工作中，依法依规，边实践边探索，以对党对人民负责的态度，维护法律的尊严，大胆地、认真地去做好乡镇人大工作。 （鹿邑县人大常委会）