2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议审议国务院关于2009年中央预算报告，开专题询问之先河。随后，从省级到县级人大常委会，仿效全国人大常委会的做法，相继开展了“问钱”“问房”“问医”“问教”“问价”“问责”等专题询问。人大监督制度随着人大制度的逐步完善而不断发展，专题询问就是与时俱进的产物。询问加上“专题”二字就是一种崭新的提法，成为人大监督工作一个引人瞩目的亮点。作为法律词语，“询问”出现的时间较长；作为工作用语，“专题询问”诞生的时间则较短。下面，结合近年来各地人大常委会开展专题询问的经验做法，浅析一下专题询问的产生背景、整体情况、存在问题及原因分析，提出增强专题询问实效性的对策和建议。

　　一、专题询问的产生背景

　　自全国人大常委会开展专题询问以来以来，各地人大常委会有关专题询问信息可谓应接不暇。一石激起千层浪，这个浪潮自上而下展开，又自下而上呼应，形成上下互动、此起彼伏的人大监督工作新画卷。

　　法律法规提供了充分依据。监督法设专章对询问和质询作了规定。代表法第十三条规定，“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”地方组织法第二十八条规定，“质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复。”这些规定是对人大监督方式的进一步细化，为专题询问提供了很好的依据。由此可见，专题询问是人大及其常委会行使监督职权的一个重要方式，也是人大常委会组成人员在审议议案和有关报告时了解有关情况的一种有效手段，是人大的法定职责。2015年4月，全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》改进完善专题询问工作。增强专题询问的针对性和实效性，围绕社会关注的热点、难点问题作出了具体规定。专题询问与询问相比，专题询问主题更集中，监督更具有针对性，对维护广大人民群众的利益，加强人大常委会的监督工作，促进“一府两院”依法行政、公正司法、克服形式主义和官僚主义具有重要意义。

　　代表和群众的支持增强了动力。从各地专题询问的开展情况看，人大常委会组成人员和人大代表都踊跃参与，积极表达自己的观点。从常委会组成人员提问的内容看，他们对所提问题把握得很准，显然都进行了精心准备。广大群众对专题询问工作也非常期待，如笔者所在市人大常委会2014年选择了《关于城区居民用水用气问题的专题询问》，还有2015年开展了《对城市管理综合行政执法工作专题询问》，这些议题抓住了城区居民用水用气、城市管理等热点问题，事关民生大计，要求市政府亟待采取措施予以解决。其次，选择内容必须符合实际。着力围绕国计民生和事关地方经济社会发展的重大决策部署，着力推动的工作和人民群众反映强烈和迫切需要解决的热点、难点问题进行选题。这进一步增强了代表和群众继续支持这项工作的信心，他们反过来会对专题询问工作给予更大的支持，形成良性互动的局面，推动这项工作的深入开展。

　　政府部门的大力配合提供了便利。从监督方式看，询问是人大监督的法定形式，是人大及其常委会行使知情权的形式之一，也是一种刚性不强的监督方式，所以监督对象一般不会产生抵触情绪。从监督程序看，开展专题询问的议题在年初确定，被询问对象有充足时间把这项工作做好，而且做好本职工作是其职责之所在。在进行专题询问之前，被询问对象如果充分准备相关材料，就不会在询问时出现因准备不足而无言以对的尴尬场面。从监督效果看，各级人大常委会开展的专题活动都进行了充分报道，这些报道既传递了工作信息，也从正面对被询问对象的工作进行了宣传，起到了很好的宣传效果，对下一步更好地开展这项工作形成良好的舆论氛围。所以，人大常委会开展的专题询问真正做到了寓监督于支持之中，政府部门一般都很支持。

　　二、开展专题询问的整体情况

　　地方各级人大常委会将专题询问作为一种全新的监督方式，将其专门化、独立化，并不断健全完善专题询问的制度、程序，推进了专题询问的开展。

　　从程序和方法上来看，大多都参考了全国人大常委会的做法。专题询问，是各级人大常委会行使监督权的新探索，尚无成熟的经验可循。因此，各级人大开展专题询问均参照了全国人大的做法。分析各地专题询问可以看出，每一次专题询问都包括五个基本步骤，即议题的选择，方案的制订，前期的调研，询问的组织和问后的跟踪督查。

　　从询问的内容来看，大多集中体现了百姓关注的民生问题。从“钱袋子”“粮袋子”到新医改，再到保障房建设，各级人大常委会大多会将涉及人民衣食住行的重大民生问题作为专题询问的主要内容，主要集中在食品安全、生态环保、医疗卫生等方面，从中可以看出政府在这些领域的工作仍需加强。

　　从询问涉及的部门来看，包括环保、社会保障、卫生、水务、城乡建设等部门。政府作为提供公共服务的主体，由于自身工作的综合性强，事务繁杂，极易产生服务上的不到位问题，进而引起群众的不满。而在被询问的政府部门中，又以食品药品监督管理、卫生、劳动和社会保障、环保、建设、发改等部门居多。

　　三、开展专题询问的存在问题及原因分析

　　专题询问通过问答的方式来促进政府改进工作，由于这种监督方式缺乏一定的强制性，使得专题询问的监督力度大打折扣。有些地方政府及其相关部门在当场能够作出很好的回答，但在落实的过程中却经常出现违规违例、阳奉阴违等不良行政现象。同时，在专题询问中还存在“不敢提问、不愿提问、不能提问”的消极监督现象。有些地方人大常委会开展专题询问重在“形式”，致使人大监督效果不明显。

　　认识有待提升。开展专题询问的主动性不够强，有的错误地认为询问权同质询权等其他一些刚性监督手段一样，是装点人大监督工作门面的摆设，难以真正发挥应有的监督效能；有的认为专题询问只是组成人员随便问问，一问一答没有监督刚性，解决不了实际问题，也不会取得实质性效果；还有的抱着多一事不如少一事的心态对待专题询问，思想上不重视，行动上不积极。

　　主体意识不强。有的认为政府的重大工作多由党委决定，询问多了会影响同党委的关系，人大监督工作是例行公事，举手赞同才是地方人大常委会应尽的职责，开展专题询问意思一下就可以了；有的瞻前顾后，担心开展专题询问会影响人大同“一府两院”的关系，工作不求过得硬，但求过得去，缺乏询问的勇气和信心，不敢提出尖锐的、实质性的问题。

　　机制不够健全。由于一些地方开展专题询问还处于摸索阶段，工作经验不足，其方法、步骤和问什么、怎么问、怎么答尚无章可循，工作不规范。有的地方人大迫于形势压力开展了专题询问，走走过场，摆摆样子。还有些地方人大常委会组成人员在结构、素质上存在一些薄弱环节，询问抓不住重点和关键，有的提问题不痛不痒，或随声附和，或很少发言，影响专题询问的有效开展。

　　公众参与度不够。从目前全国各地开展专题询问的情况来看，开展专题询问明显缺乏公众参与。如有些地方就食品安全问题开展专题询问，列席会议的人员没有安排社会公众旁听。大家都知道，民以食为天，食品安全与社会公众的切身利益密切相关，普通的社会公众对食品安全问题的感受才是最直接、最真实的，专题询问中缺乏公众参与势必影响专题询问的实际效果。

　　四、增强专题询问实效性的对策

　　（一）认识上要明确“为啥问”

　　询问是人大常委会组成人员，在人大常委会会议上审议工作报告或议案时，向有关国家机关询问、了解有关情况的一种方式，是人大对“一府两院”实施监督的法定形式。监督法第三十四条规定“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问”。由此可见，行使询问权是人大依法履行职责、监督国家机关工作的重要形式。专题询问遵循了询问的主体、内容和程序规定，实质上是对法定监督形式询问的创新和发展，所以，专题询问也适用以上的法律依据，具有较强的法定性。但是，专题询问又别于一般询问，具有议题更突出、组织性更强、集中性更高、公开性更广、实效性更强的特点，有利于完善人大监督工作方式，增强人大监督工作实效。因此，要深化对专题询问性质、作用和目的的认识，充分认识到询问权是法律赋予人大的一项重要监督职权，开展好专题询问是法律的要求、人民的期盼、代表的呼声，也是“一府两院”改进工作的需要，从而对专题询问善于运用、准确使用，使人大监督工作更加深入、扎实有效。

　　（二）内容上要选准“问什么”

　　选好专题询问的议题是关系到专题询问能否成功的基础与前提。一是在选题的原则上要注重“三性”。可行性，要选择那些经过努力可以解决的问题，避免选题不切实际，好高骛远；倾向性，要选择那些带有苗头性、倾向性的问题，强化事前监督；紧迫性，要针对问题的轻重缓急，区别对待，重点选取时限性强、急需解决的问题，以确保专题询问的实际效果。二是在选题的内容上要坚持“三个围绕”。围绕事关地方经济社会发展的重要部署进行选题；围绕“一府两院”工作中存在的突出问题和薄弱环节进行选题；围绕人民群众反映强烈和迫切需要解决的热点、难点问题进行选题。三是在选题的程序上要把握“四个环节”。把握好人大专委会或常委会工作机构提出议题的环节，通过调查研究，提出备选议题；把握好人大常委会主任会议的民主讨论和遴选把关环节，通过广泛征求意见和科学论证确定重点议题；把握好征求党委意见和与“一府两院”沟通环节，通过争取支持、达成共识，营造有利于询问的宽松环境；把握好人大常委会会议的审议决定环节，通过集思广益和集中决策最终确定专题询问的议题，并向全社会公告，再次征求各方意见。　　

　　（三）方式上要把握“怎么问”

　　专题询问的议题确定之后，人大常委会应在充分征求有关方面意见的基础上，制定详细的工作方案，把握好三个环节。一是问前调研。确定询问选题后，人大常委会相关工作机构应及时与“一府两院”联系沟通，并通知其报送专题询问工作进展情况报告。在此基础上，人大常委会要精心制定调研方案，通过问卷调查、专题调研、走访座谈等方式，深入开展问前调研，全面掌握第一手资料，为会议询问作好准备。二是合理设问。设计好询问题目也是增强专题询问效果的重要环节。在专题询问开展前，参询人员要对确定的题目做深入细致的了解，掌握该方面的相关知识，做到问题了然于心。三是认真询问。专题询问一般应安排在常委会会议上进行，先听取和审议“一府两院”的专项工作报告后，再集中进行专题询问。专题询问应由常委会主任或者副主任主持，采取现场面对面的“一问一答”的形式进行。

　　（四）效果上要突出“跟踪问”

　　专题询问仅是手段，督促改进、推进工作才是目的。专题询问不可搞形式、图热闹、耍“花架子”，而要切实解决实际问题，要能扎实地推动工作，从而起到人大监督的实际效果和作用。因而，专题询问不能仅止于“问”，询问结束并不意味着解决问题的结束，还要跟进后续工作，确保善始善终。一是梳理交办。询问会后，人大常委会应落实工作机构，对询问中常委会组成人员或参会代表关注的重点事项及工作建议进行认真归纳梳理，提出具体的办理意见，以书面形式交“一府两院”及其职能部门研究办理。二是跟踪督促。制定并严格落实专题询问跟踪督查办法，定期督查询问交办事项进展情况。同时，探索建立纳入综合目标考核等激励机制，激励“一府两院”及其职能部门更加重视专题询问事项办理工作，更好地发挥专题询问助推工作的作用。三是办结回告。“一府两院”及其职能部门对交办的专题询问事项办理结束后，应及时报告人大常委会。人大常委会也可要求“一府两院”及其职能部门定期报告办理工作，确保询问事项真正落实到位，维护好专题询问的严肃性，切实提高人大监督的实效性。

　　（五）制度上要完善“规范问”

　　开展专题询问具有极其重要的实践意义和作用，它是创新人大监督工作方式方法的生动实践。但就目前情况看，专题询问作为一项监督形式，还存在一些需要完善和改进的地方，如思想认识不到位、操作程序不规范、制度保障还缺乏等问题。专题询问在现行宪法中地位不明确，无宪法依据，在法律层面上还不尽健全。这就容易在实践中出现随意性、主观性。人大行权的一个最基本的要求就是讲究程序性，遵循规范性，没有程序及其规范，监督的实效性就难以保障。为此建议下次在修订《监督法》中做出更为具体的规范，对专题询问对象、内容、程序、处置等环节做出具体明确的规定，真正使“专题询问”有章可依，有规可循，进一步规范专题询问，增强询问效果。

（汝州市人大常委会 崔英锋）