2014年，中共中央转发《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，2015年，省委出台了《中共河南省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》，并召开全省人大工作会议进行安排部署。随后，全国人大对《地方组织法》、《选举法》、《代表法》作了相应的修改，省人大就“三法”实施办法也作了相应的修订，并修订了《河南省乡镇人大主席团工作条例》。前不久，全国人大委员长张德江在北京又亲自主持召开了全国推进县乡人大工作和建设经验交流会，省委书记、省人大常委会主任谢伏瞻在郑州主持召开了全省推进县乡人大工作和建设经验交流会，可见党中央和全国人大及省委、省人大对加强县乡人大工作和建设极为重视。贯彻落实好中央和省委意见意义十分重大也非常必要。

　　一年多来，我省各地积极贯彻落实中央和省委意见精神，结合当地实际，召开专题会议，出台相关文件，就加强县乡人大工作和建设采取了一系列举措，无论从形式上或是内容上都取得了实质性的效果。机构有所增加，人员得到充实，制度日趋完善，经费更有保障，工作呈现出新的起色。但是，就人大自身而言，在贯彻落实意见的过程中，还需重点把握和解决以下几个方面的突出问题。

　　一、思想认识仍需提高

　　思想支配着人的行为，认识关系着工作的质量。随着我国人民代表大会制度的不断加强和完善，民主与法制建设的进程不断加快。社会对人大及其常委会的性质、地位的认识不断提高，各级人大作用的发挥日趋明显，各项制度更加完善。但是，在基层人大代表或从事人大工作的同志中仍有一部分同志对人大的地位、性质的认识存有偏见。“都是党委说了算、人大可有可无、权力是虚的、是形式”等的看法还不同程度地存在。这些认识或看法若不提高或改变，就会使人大工作受到不同程度的影响。

　　中国共产党是全国各族人民事业的领导核心，没有共产党就没有新中国，没有共产党就没有具有中国特色社会主义的人民代表大会这一根本政治制度。党领导人民建立了新中国，党又把管理国家事务的权力赋予给人民，这些权力的赋予无论从形式上或内容上都是非常明确和实在的，是看得见摸得着的重要权力。国家行政机关、检察机关、审判机关的领导人都由各级人民代表大会及其常务委员会选举或任命，国家和地方的重大事项由各级人民代表大会决定，这一系列的权力足以体现了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，在我国，人民才是国家和社会的主人。坚持党的领导是人民当家作主的保障，只有坚持党的领导人民当家作主的权力才能得以实现。党的领导主要是方针政策方面的领导，是政治方向的领导，党对应由人民代表大会所行使的权力决不包办代替，党的主张完全都是一切为了人民，因为中国共产党除了代表广大人民的利益之外，没有其任何特殊利益，并且把最终抉择权交由人民通过人民代表大会的形式变为国家意志，最终达到党的主张与人民利益的统一。我国人民代表大会制度的核心是人民当家作主，国家的重大事项都由人民来决定，人民是通过人民代表大会的形式充分发表意见后来作出正确的抉择，如果代表们对某项审议事项有异议，那就应该充分发表，如果大多数代表无异议，或提不出什么意见，就证明党的主张与人民的意志相一致，不能把提不出什么意见说成都是党说了算这是极其错误的。人民代表大会是国家权力机关，它与国家行政机关在行使权力的形式上有所不同，我国人民代表大会制度的特点是民主集中制，是按照一定的民主程序进行的。不象行政机关、检察机关和审判机关在行使权力时那么具体。民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。在这个基础上，宪法规定了两种责任制，即集体负责制和首长负责制。六届全国人大常委会委员长彭真同志说：“人大和政府的任务不同，因此，它们的工作制度、方法也就不同。宪法规定，行政机关实行首长负责制”，“人大是集体负责制，人大代表、常委会委员的权力是很大的。但是，人大的权力是由集体来行使，来作决定的”。我国人民代表大会制度既是按照民主集中制原则组织的，又是按照民主集中制原则运作的。各级人大及其常委会作为国家权力机关，是一个权力集体；人大代表和常委会组成人员作为国家权力机关的一员，是权力集体的一个个体；个体不能代表集体，这就是我们通常所说的“集体有权、个人无权”的原则。各级人大及其常委会是集体行使职权、集体讨论问题、集体决定问题。讨论问题时，大家各抒己见、畅所欲言，包括提出不同意见，在集思广益，基本取得共识的基础上再进行表决。决定问题时，采取一人一票的表决方式，实行少数服从多数原则。比如，党委向国家机关推荐的干部、事先都是经过党委组织部门认真周密的考察，全方位的了解，而后经过集体研究推荐到国家机关，经过一定的法律程序，把最终的决定权交给国家权力机关，不存在有丝毫的强加意思，代表或委员在审议时完全允许提出不同意见，甚至如果发现问题，大多数人反对的话可以不通过。但是，我们一定要实事求是。如果提不出什么不同意见，未发现有实质性问题，我们就应该积极落实党委的意图。再如，在决定任何重大事项时，事先一定要广泛征求民意，深入调查研究，掌握真实情况，看主流，顾大局。审议时要认真仔细，有什么看法或不同意见要在审议时提出，要拿出事实依据。既没有不同看法，也没有不同意见，就应该正确行使表决权，尊重民意。决不能把这种做法简单地说成是人大的权力是虚的，这种认为是不对的，也是极不负责任的。行政机关所行使的权力是人民赋予的，是权力机关的执行者，并且它所行使的权力是在人民的监督之下进行的，一旦它们在行使权力时违背了人民的意志，人民就可以通过人民代表大会按照法律程序来收回它们的权力，来否决它们不正当的决定。归根结底，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民始终是国家权力的主宰者。因此，正确理解人大的地位和性质，正视人大的权力是不断完善我国人民代表大会制度，进一步加强县乡人大工作和建设的重要基础。

　　二、代表履职的主动性需提高

　　人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，代表作用发挥的如何，直接关系着人大的整体工作。近几年来，随着公民民主与法制意识的不断增强，公民参与管理国家事务的积极性越来越高，在一定的范围内，就县乡两级人大代表来讲，县代表更是热门。但是，尽管当代表的积极性高了，真正发挥作用，主动履职的积极性尚未形成，“代表代表，开会就了”的现象仍很普遍。特别是县乡两级人大代表更为突出。究其原因主要有两点：

　　一是代表结构不尽合理。我国各级人民代表大会代表是分间接选举和直接选举两种选举方式产生的，县乡两级人大代表都是由选民直接选举产生的，由于我国目前的法律对代表结构没有具体硬性规定，加之公民的民主意识需要有一个提高的过程，尽管我们在换届时反复强调要考虑代表结构问题，并提出指导性意见，但实际操作起来还是很难把握，人为因素的影响还比较突出，提名推荐代表候选人时，代表成份基本上都较合理，但选举结果差距很大，代表的产生最终是以选举结果为准，导致代表结构不尽合理、不优化。从现实情况来看，县级人大代表主要有三部分人员构成。一部分是各级领导干部，这部分代表主要是根据工作岗位的需要产生的，比如县、乡、村干部及部门负责人等。其中大部分都是领导干部，所占比例可达70%左右；第二部分主要来自民营企业或社会组织负责人，这部分代表当代表的欲望相对较高，主动性较强，所占比例占20%左右；第三部分是来自生产一线的工人、农民、知识分子、特殊人物等，这部分代表尽管当代表的主动性不太强，但考虑到代表的方方面面应该有这种成份，因此也选择了这部分代表，但所占比例非常小。在当选的这些代表中，大部分都是政党或人民团体的提名，选民联名提名的比率非常小。

　　从以上三个方面的代表构成讲，这些代表都符合代表条件，选举程序也都合法，代表的整体素质逐届提高，毕竟我国各级人大代表几乎都是兼职的，从客观上来讲，在履行代表职务、发挥代表作用方面多少还是有一定的影响。第一部分代表中大都担当着一定职务，承担着一个地方或一个部门的领导职责，具体工作事务繁杂，无论从时间上或精力上都很少顾及代表职务的履行，平时主动参与代表活动较少，发言时由于身份不同多少还是有些顾虑，知情较多但不好说。第二部分代表参政议政的积极性较高，但由于各自都在忙于各自的业务，对自身情况了解的多，缺少社会调查，信息比较单一，发言时敢说因不知情却说不好；第三部分代表属于事业专一的人员，都各自从事着自己的专业，平时很少参与社会活动，开会发言比较谨慎，不愿说，因此，在召开代表会议或平时参于代表活动时就出现“一听、二看、三通过”的现象。但无论什么原因，代表素质、代表履职的积极性还都是主要因素。如何解决代表结构不合理的问题，过去曾有一些地方在间接选举上一级人大代表时，采取在选票上标明界别排列候选人，每个界别中明确应选几名代表，效果不错，直接选举可否采用值得研究和探讨。

　　二是代表缺乏履职的主动性。特别是人民代表大会闭会期间，大家各自忙于各自的工作，若不组织、不召集平时很少有人主动履职。这里尽管有人大常委会或人大主席团在组织召集方面的欠缺，但代表履职的主动性应是主要方面。比如，相当一部分县级人大常委会都建立了主任接待代表日制度，但在调研中发现，一届下来，竟无一名代表主动来反映过社情民意。既使有个别代表会反映一些事情，大都是与个人有一定的联系。还有一些代表无论是参加会议或参与活动，从不发言更提不出一条有价值的意见或建议，缺乏责任意识和担当精神。人大代表是人民派往国家权力机关的使者，是代表人民行使参政议政管理国家事务的权力，一言一行，都代表着人民。为人民负责，为民尽心是代表义不容辞的职责，若不主动履职，脱离选民，仅把代表职务作为个人的荣誉，这种表现与“人民选我当代表，我当代表为人民”的初衷完全不相吻合，失去了一名代表的价值意义。人民代表大会的根基在人民，人民对代表的期望值很高，代表都是人民选出的，理应对人民负责，为人民尽力，如果我们的代表都不去为民尽心尽责，主动发挥代表作用，那么就会失信于民。同时，国家权力机关的权力才会真正流于形式，我国人民代表大会的根基将会发生动摇。人大代表都肩负着人民的重托，代表人民讨论和决定国家大事、管理国家事务，代表执行职务活动中的一言一行都关系着人民的利益，责任重大，使命光荣，人大代表又是国家权力机关的组成人员，代表执行职务是行使国家职权的行为，代表在代表大会上的发言和表决，提出的议案及建议、批评和意见直接影响着国家政策的确定，人大代表的人民性和政治地位决定，代表必须以对人民和国家负责的高度责任感，认真履行宪法和法律赋予的职责。尽管我们的代表大都身兼多职，基本上都有自己的本职工作，这难免与执行代表职务产生矛盾，但代表一职也是非常重要的，这就要求代表一定要正确处理执行代表职务与开展本职工作的关系，以代表人民的利益执行代表职务为重，以讨论和决定国家大事为重，积极主动，履职为民，决不能辜负人民的重托。

　　近年来，各地人大常委会都在围绕如何激励代表主动履职，充分发挥代表作用采取了一系列举措，建立“代表之家”、建立“代表履职档案”、建立“代表向选民述职制度”等等。效果比较明显，这些好的做法和好的制度应继续总结和完善，要在全方位提高代表素质、科学调整代表结构、建立和完善代表履职机制、调动代表履职的积极性上下功夫，真正让代表发挥作用，发挥好代表作用。

　　三、机构设置需合理

　　全省各地在落实中央和省委意见中，态度非常积极，效果非常显现。增设机构、充实人员成了县乡人大工作部门的重头戏。但在机构设置上存在着一定的盲目性，一是机构名称不统一；二是偏面地追求门类齐全，而忽略了功能与效应，发挥不了实际作用。比如有的地方人大增设的专门委员会，大多都是与工作委员会合署，两个牌子一套人马，而我省相当一部分县级人大的工作委室都是一人在支撑门面，开展工作本来都较为困难，多挂一个牌子而人员得不到充实，功能很难发挥。加之专委的组成人员需从代表中产生，而县级代表中的专业人员有限，组成一个委员会也是东拼西凑，很难发挥专委的作用。同时，县级人大与省市级人大在工作职责上有所区别，县级人大不具有立法权，间接地参与立法只是对相关的法律组织相关的人员征求一下意见，这样的工作由工作委员会组织就完全可以了。因此设立专委实际意义不大，按照全国人大和省委的意见要求，有条件的县级人大可设专委，我们一定要结合实际正确领会，最关键的是要解决无论机构多少，能否正常开展工作真正发挥作用的问题，要科学合理整合有限的人力资源，在充分调动工作积极性上下功夫。在我国国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。县级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会，是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是实现基层民主、推进全面依法治国的有效形式，在整个国家治理体系中处于重要地位，特别是乡级人大代表占我国五级人大代表总数的75%左右，可见，做好乡级人大工作对于加强和巩固基层政权建设、进一步完善人民代表大会制度至关重要。目前，我省乡级人大工作仍是一个薄弱环节，机制尚未形成，工作处于形式。与县级人大代表相比，乡级人大代表还未引起全社会的关注，其代表基本上是指派制，争当乡级人大代表的氛围尚未形成。其主要原因是乡级人民代表大会的作用尚未发挥出来。有的地方从未专门组织过代表开展活动，召开人民代表大会也是非常草率，可以说是应付了事。按照意见要求全省各地乡镇人大主席团基本上都配备了专职主席，但有相当一些地方的专职主席都是名专实不专。专职主席所担当的业外工作非常繁重，人大主席团的工作既无时间过问，也无精力考虑，况且有的地方仅有一名挂名的专职主席而已，既没有办事机构，也未配备工作人员，让其挂帅组织代表开展活动不太现实。乡级人大没有常设机构，如何解决组织代表开展活动，发挥代表作用的问题应引起重视。因此，在机构设置上不一定强调与上级人大工作机构完全对应，一定要立足实际，结合本地条件而定，既科学合理，又舍虚取实，以达到真正发挥作用的目的。

　　四、工作程序需规范

　　人大工作在很大程度上讲的都是程序，而这些程序都是法定的，严格依法办事是各级人大所遵循的基本原则之一，违背程序就是违法。在目前我省县乡两级人大工作中，工作程序不规范，执行程序不坚决的现象还不同程度的存在。有的地方属人民代表大会的职权让常委会代之，有的属常委会的职权让主任会议代之，比如人代会闭会期间，人大常委会所行使的个别任免权，有的地方就超过了法定的涵义，以变通的方法取而代之。再比如对“一府两院”提出的个别事项，有的地方认为情况紧急，待召开常委会时间较长，主任会议研究后便以常委会名义通过等等。特别是乡级人大在执行人大工作程序上更是不严谨。有的地方极个别乡镇一年一次的人代会都难以保障，有的乡镇召开人民代表大会仅安排一上午时间，除开幕式、听报告、选举、闭幕式之外，几乎没有代表发言的空间。乡镇政府领导人员调整之后不能及时召开会议完善法律手续，甚至有的地方由于人事调整频繁，该由人民代表大会选举的职务直至调离也未履行法律程序。存在这些问题的原因主要有两方面，一是对人大的工作程序不重视、不了解、认识不到位，理解有偏差；二是图省事，怕麻烦，未能严肃对待。人大的工作程序在很大程度上代表着人大的法律地位、代表着人大的权威，程序都属法定，不按程序就是违法。如果我们自身都不能严格执行程序，那么人大的法律地位就会削弱，人大的权威就会大大降低，这将使社会对国家权力机关的看法产生质疑。因此，加强学习，了解程序，规范程序，严格执行程序是县乡两级人大的必修课题。也是维护法律尊严，树立人大权威的有效途径。

　　加强县乡人大工作和建设是以习近平同志为核心的党中央坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义民主法制建设的重要举措。贯彻落实好中央和省委《意见》精神意义十分重大。作为各级人大代表或从事人大工作的同志责无旁贷、任重道远。我们一定要牢牢抓住发展和建设县乡人大工作的历史机遇，进一步提高加强县乡人大和建设重大意义的认识，坚持一切从实际出发，在实践中总结，在总结中探索，不断丰富和完善。一要旗帜鲜明地讲政治，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，牢牢把握正确政治方向；二要切实担负起宪法法律赋予的各项职责，充分发挥人大制度的优势，大胆探索，不断创新，与时俱进；三要使人大成为同人民群众保持密切联系的代表机关，充分发挥人民代表的主体作用，实现好，维护好、发展好最广大人民的根本利益；四要使人大成为有效担负起各项法定职责的工作机关，不断提高依法履职能力和工作水平。五要上下一致，共同努力，使县乡人大工作在完善我国人民代表大会制度，进一步推进我国民主与法制建设中发挥应有的作用。 （兰考县人大常委会 赵爱国）