开发区向来是一个地方经济增长的重要引擎，在我国经济建设和推进城市化进程中发挥了重要的作用，成为国内最具增长活力的经济区域。然而，近年来全国各地开发区特别是国家高新技术产业开发区和国家经济技术开发区不断发展壮大，一些不容忽视的矛盾和问题也随之而来。一些开发区的人大工作成为了薄弱环节甚至缺失，堵塞了人民意愿的表达途径，在一定程度上阻碍了社会主义民主法治建设的进程。本文尝试对各类开发区人大机构设置的有关问题作简单的分析和探讨，以便进一步研究人大制度的创新发展。

　　一、完善各类开发区人大机构设置的重要意义

　　在各类开发区设立人大工作机构，发挥人大在体现民情、集中民智方面的优势，密切人大代表和人民群众的联系，依法加强对政府和两院开发区工作的监督和支持，对推进开发区民主法治建设、民生改善和经济转型发展具有重大意义。

　　（一）社会主义民主法治建设的必然要求。十九大报告指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。人大及其常委会作为国家权力机关，在实施全面依法治国的过程中始终处于主导地位，这个主导地位来源于人民在依法治国中的主体地位。设立开发区的初衷是为了发展工业促进经济快速增长。随着更多的外来人员在开发区内相对集中就业和定居，区内社会事务急剧增多。目前，绝大部分开发区已经不再是一个单纯的经济区，而是综合性的社会区域。开发区管委会代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理，职权内容涉及经济社会发展的多个领域，各类市属派驻和派出机构逐步建立健全。监督“一府两院”派出机关和机构依法规范行使职权，保障这一区域宪法法律的有效贯彻实施，成为迫在眉睫的重要任务。因此，客观上需要建立人大工作机构，加强开发区人大工作，一方面把人民群众的智慧凝聚起来，共同推进开发区科学发展，另一方面也是坚持和完善人民代表大会制度赋予的神圣使命。

　　（二）推动经济社会发展的迫切需要。生产力水平的不断提高和经济基础的日益雄厚，必然要求有与其相适应的生产关系和上层建筑。随着开发区经济基础不断发展壮大，外来人口不断增加，新的社会阶层、新的社会组织不断涌现，开发区群众参与社会事务管理的愿望不断增强。为保证人民当家作主，必须不断加强开发区人大工作，使其与开发区群众政治参与积极性不断提高相适应。通过设立人大工作机构，可以让开发区的人大代表更好地履行代表职责，积极建言献策，听取和反映联系选举单位人民群众的意见和建议并接受监督，促进开发区的经济建设和社会发展。据了解，部分开发区人大工作机构设立后，把握大局，围绕中心，认真履行宪法和法律赋予的职责，业已成为人大工作的实施者、代表活动的组织者、群众利益的反映者、民生改善的推进者和和谐稳定的促进者，为开发区经济社会科学发展、率先发展、和谐发展发挥了不可替代的作用。

　　（三）市人大及其常委会有效履职的推动力。地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构。”这为在开发区设立人大工作机构提供了有力的法律依据。随着开发区经济社会的迅速发展，各类市属派驻（出）组织机构也逐步建立健全。由于目前人大有关工作实行属地负责，其监督对象与监督主体不对应，不利于开展对开发区管委会工作的监督和推进民主法治建设。这一区域的人大工作究竟应该如何开展？如果由市人大常委会直接组织开展，存在人员力量不足、管理容易出现盲区、难以保持工作连续性等诸多问题；如果开发区独成一体，经济社会工作与所在或所跨县区或乡镇、街道基本不相干，加之有些开发区为国家级开发区，行政级别相对较高，由县区或乡镇人大负责开发区内人大工作的开展，显然不合适。因此，只有市人大常委会统筹设立工作机构才能解决这一问题。

　　二、各类开发区人大机构设置概况

　　调研组重点对河南省一些地市作了深入的调研，据统计，河南省18个省辖市的41个开发区中，还有相当一部分开发区没有设立人大工作机构，已设立人大工作机构的，主要分为三种模式。

　　（一）市级人大常委会分别在各类开发区设立人大工作委员会。如郑州市、信阳市等。郑州市有四个开发区，分别是高新技术产业开发区、经济技术开发区、郑州航空港经济综合实验区和郑东新区。各设立了一个人大工作委员会，规格为正县级，设主任1名，副主任3名，下设办公室，核定科级领导职数各1名。信阳市有6个功能区，分别是羊山新区、信阳高新区、潢川经济开发区、南湾湖风景区、鸡公山管理区、上天梯非金属矿管理区。2017年1月，成立了羊山新区、南湾湖风景区、鸡公山管理区、上天梯非金属矿管理区4个人大工作委员会，并配备了人大工委主任，规格为正县级，下设秘书科，机构规格均为正科级，核定正科级领导职数各1名。

　　（二）开发区联合设立一个人大工作委员会。如商丘市、鹤壁市等。商丘市城乡一体化示范区，规格为副厅级，下辖物流园区、经济技术开发区、商务中心区三个正县级开发区。四个功能区联合设立城乡一体化示范区人大工委，作为商丘市人大常委会的派出机构，规格为正县级，设主任1名，副主任1名，下设秘书科，配科长1名。鹤壁市有三个经济功能区，分别是经济技术开发区、宝山循环经济产业集聚区、城乡一体化示范区。2016年11月，三个功能区人大工作机构合并设置，成立鹤壁市人大常委会经济功能区人大工作委员会，规格为正县级。设主任1名，副主任3名（经济技术开发区、宝山循环经济产业集聚区、城乡一体化示范区各1名，负责本经济功能区人大工作），下设人大工作科，核定科级领导职数1名。其中，主任、工作科工作人员使用市人大常委会机关编制，3名副主任分别使用三个经济功能区编制。

　　（三）开发区党工委设立人大工作机构，一般称为人大工作联络处。漯河市有三个功能区，分别是经济技术开发区、城乡一体化示范区、西城区。目前，只在经济技术开发区成立了人大政协联络办公室，规格为正县级，配主任1名，副主任1名，综合科长1名。联络办人员编制由开发区党工委和管委会内部调剂。

　　从调研情况看，全省各类开发区人大工作机构的工作重点是监督工作和代表工作。比如，有的地方探索了“一府两院”述职评议、工作评议等行之有效的监督方式；有的开发区人大工委每年除组织代表参加市人代会及所属区人代会外，在闭会期间将代表分为若干小组，组织开展视察调研、工作评议、招商引资和建设项目督察、司法监督等活动；有的开发区人大工委坚持围绕中心工作开展代表工作，组织视察重大项目进展情况，对项目建设提出指导性意见和建议。

　　虽然全省各地在开发区人大工作方面做了许多有益的探索，但由于各方面条件还不成熟，在调研过程中，发现了一些问题。如，对开发区人大工作的重要性认识不足，有的地方尚未在开发区设立人大工作机构；有的地方虽然设立人大机构，但日常工作处于停滞状态；有的开发区人大工委缺少相应的办事机构，工作开展不够有力等。

　　三、完善各类开发区人大机构设置的思考

　　开发区人大工委的工作运作，没有固定模式可遵循，各地区有其明显的特殊性。只有在法律框架内，勇于探索，大胆创新，用新思维、新思路、新方法开展工作，才能实现开发区发展与人大监督的良性互动。

　　（一）始终坚持党的领导，为开发区人大工作有效开展提供支持。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。开发区人大开展工作，必须紧紧依靠开发区党委的领导，使其及时了解、支持、指导人大代表工作和人大工作委员会重点工作的开展。开发区党委要把人大工作列入议事议程，每年安排重点工作，每季度至少听取一次工作汇报，总结、分析人大工作情况，查找不足，提出改进的意见。人大工作委员会主任可列席开发区党委会议。要积极支持人大工作，帮助解决工作中的实际困难和问题。上级人大及其常委会要通过定期召开会议、总结部署工作，开展视察调研、执法检查、听取工作汇报等形式，及时了解开发区人大代表活动情况和人大工作开展情况，帮助解决存在的问题，不断加强和改进开发区人大工作。

　　（二）健全和完善科学的体制机制，为开发区人大工作提供坚强的制度保障。首先，建立请示报告制度。凡重大活动、重要工作，开发区人大工委都要向市人大常委会和开发区党工委请示报告，经同意后组织实施。其次，建立议事制度。包括定期召开议事会议或工作会议，研究某一阶段开发区人大工作，确定监督重点和代表活动内容。第三，建立与管委会和开发区“两院”工作联系制度。管委会和开发区“两院”要向开发区人大工委通报半年和年度工作情况，重大工作情况及时通报，出台的有关文件和工作总结报送开发区党工委的同时一并报开发区人大工委。第四，建立人大代表建议意见交办、督办制度。对开发区内各级人大代表提出的涉及开发区的建议意见，要按法定时间进行交办、督办，提高办理质效。第五，建立与相关县区、乡镇、街道人大工作协调制度。充分整合人大资源，在开展日常工作和人大代表换届选举中，相互之间搞好沟通衔接，促进开发区人大工作协调发展。

　　（三）注重理论和实践相结合，推动开发区人大工作不断完善和发展。各地开发区在探索人大工作的道路上，要在法律规定的范围内，充分结合自身实际，探索出一条具有地方特色的有效的人大机构设置路径。在领导关系上，应以市人大常委会领导为主，因为人大工委是市人大常委会的派出机构，根据市人大常委会的授权开展工作，对市人大常委会负责；其机构级别应与开发区党工委、管委会等同，主任、副主任和委员由市委提名并由市人大常委会依法任命，本着方便工作、利于监督的原则，主任可由市人大常委会领导兼任，也可由开发区党工委书记兼任，主任或副主任可列席市人大常委会会议；人大工委下设办公室或秘书科，可配备必要的工作人员；工作经费列入开发区财政预算。在职责界定上，开发区人大工委主要工作任务是：负责联系辖区内的代表，组织代表开展闭会期间的学习培训和代表活动，组织代表开展视察、执法检查、调研等活动，反映代表意见批评建议，督促相关职能部门办理代表提出的涉及开发区经济社会发展的议案、建议和批评意见等；根据市人大常委会年度工作要点安排，办理常委会交办的工作，向常委会报告工作等等。

　　开发区人大工委的设立，在市人大常委会和开发区之间架设起了一座便捷的沟通桥梁，在很大程度上解决了人大监督缺失的问题。但是，人大工委不是真正意义上的一级人大权力机关，无权决定事关开发区经济社会发展的一些重大事项。开发区人大工作机构如何在新时代中国特色社会主义建设中发挥重大作用，促进民主法治建设，一方面需要各地在法律允许的范围内，发挥创新精神大胆探索，积累丰富的实践经验，形成具有现实意义的理论成果；另一方面，积极呼吁推动国家层面立法，明确开发区人大机构的法律地位，完善开发区决策、监督、执行机制，实现开发区经济社会与民主法治建设的整体推进和协调发展。（驻马店市人大常委会 王俊林 靳展）