中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）。是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。街道人大工作是县乡人大工作的重要内容和环节，厘清街道人大工委在基层民主法治建设中的性质、地位与作用，规范和推进街道人大工作，已经迫切地成为人大工作研究的重要课题。
全国人大常委会委员长张德江在浙江调研时对基层人大工作有一个精彩的比喻：基层乡镇人大工作归根结底要“顶天立地”。顶天，就是坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业。张德江委员长的讲话为基层人大工作提出了要求，指明了方向。学习贯彻张德江委员长的讲话精神，联系我市基层人大工作的现状，市人大研究室调研组在今年九月先后赴新野、淅川、西峡、镇平、卧龙、高新技术开发区、方城、宛城等县区对街道人大工作开展调研，期间召开讨论座谈会八次，并走访了部分人大街道工委，对我市街道人大工作情况有了初步的了解。
目前，南阳市共设30个街道办事处，占整个（204个）乡镇街道总数的149%，其人口规模和经济总量在各县区占有举足轻重的地位。其中约占60%以上都是2006年以来城市化建设加快的进程中由乡镇转为街道的。在这个过程中，相对于过去的乡镇而言，街道人大工作面临的新情况新问题更多更复杂，特别是南阳高新技术开发区、一体化示范区下辖的街道人大工作情况更为复杂。探索、促进街道人大走上法制化、规范化、科学化的轨道，需要引起地方各级党委、人大的高度重视。
一、街道人大工作的现状
（一）党（工）委高度重视支持街道人大工作。各级党（工）委重视和支持街道人大工作，为发挥街道人大作用提供了根本保证。主要表现在：1街道人大工委的组织建设得到加强。街道工委主任有近70%的是街道党工委委员，并优先作为乡镇长、办事处主任或县区直属部门主要负责人人选。2绝大多数的街道配备了专职或兼职工作人员，明确为股级干部。3在工作待遇方面，有不少街道的人大工委主任能够与街道党工委、办事处正职享受同等政治、生活待遇。在工作条件方面，街道人大所需经费基本上能得到保障，大部分街道人大工委还有专门的办公场所。同时，街道党工委能重视听取街道人大工作汇报，帮助解决工作中遇到的困难和问题。
（二）围绕中心，服务大局，认真履行人大职责。街道人大工委作为县区人大常委会的派出工作机构，组织实施好常委会部署的相关工作是它的基本职能。一是为县区人大及其常委会的日常工作服务，完成上级人大交办的工作任务。按照县区人大及其常委会的委托和授权开展监督工作，组织代表开展工作评议，检查法律法规及县区人大及其常委会的决议、决定在本辖区的贯彻执行情况。做好前期调研，提供相关信息，加强与街道相关部门的沟通，保证常委会工作在街道的顺利实施。二是在县区人民代表大会会议期间，为代表执行代表职务提供条件和服务，组织代表行使职权，积极反映社情民意，提出意见建议。三是组织好本辖区县级代表换届选举。按照上级人大常委会的统一部署，加强对选举政策文件和法律法规的宣传，认真做好选区划分、选民登记、候选人确定、投票选举等各个环节的工作，特别是有针对性地做好外来务工人员的参选，维护选民的民主权利，保证了选举工作的有序进行。
（三）积极组织代表开展活动，充分发挥人大代表职能作用。调查显示，各街道人大工委在积极做好服务代表的实践中，探索创新方式，加强服务保障，不断增强代表活动实效。一是健全活动网络。各街道普遍设立代表小组，有的还组建了企业、文教等专业代表小组，代表活动的组织化程度不断提高；构建精细化的代表服务网络。如卧龙区车站街道人大工委在社区设立社情民意工作站，定期接待选民，广泛收集群众的意见建议，对群众反映突出的问题积极督促政府有关部门办理，帮助群众解决问题，受到群众好评；坚持开展代表日活动。如卧龙区人大常委会各街道人大工委坚持10余年在双月20号代表活动日集体开展代表活动，宛城区人大常委会在2000年首创并始终坚持在乡镇街道人大开展“一创、双联、双争”活动等。二是丰富活动方式。主要是围绕基层群众关心的热点、难点问题，组织代表开展集中视察、专题调研、执法检查、工作评议，听取办事处相关工作汇报，约见政府部门负责人等多种方式开展活动。有的街道人大工委通过网上直通车、手机报等新载体，使代表履职空间得到了充分拓展，在代表服务选民工作中迈出了新步伐。三是建立代表履职工作制度。各街道人大工委对辖区的人大代表建立完备的履职档案，为代表建“档”（每位代表个人档案）、设“卡”（代表意见、建议登记卡）、备“簿”“册”（学习、活动、会议、来信来访记录簿，辖区人大代表、代表小组花名册），为代表联系选民提供制度保障。四是提供履职保障，加强代表培训。通过组织专题培训、学习考察、召开履职经验交流会等，不断提高代表的职务意识和履职能力。
（四）关注民生，促进和保障社会和谐稳定。街道工委处于人大工作的基层，与人民群众的联系最紧密，群众的愿望诉求他们最清楚，群众的所求所望他们最先知道，工作优势独特，职能作用明显。多年来，南阳市各街道人大工委始终把关注和解决民生问题作为人大工作的重要内容。根据街道办事处工作的特点，组织代表采取视察、调研、执法检查等形式开展监督，先后对食品安全法、计划生育“一法一条例”等法律法规的贯彻实施情况进行调研，对房地产管理法、城市市容和环境卫生管理条例贯彻情况进行执法检查，结合街道实际，对幼儿园校车安全、中小学校周边环境安全及防范情况、“城中村”改造、重点工程建设等社会关注的焦点进行了视察，提出切合实际的建议，收到了明显的社会效果。组织代表走进社区，通过深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，使社情民意得到汇集，使人民群众的诉求得到及时反映，推动了民生问题的解决，及时化解了基层矛盾，促进了社会的和谐发展，受到辖区群众的充分肯定。
（五）加强制度建设，工作程序进一步规范。各地街道人大工委注重建章立制，保障街道人大工作规范有序有效运转。目前，绝大多数的街道人大工委建立了相关工作制度，明确职责，规范流程。各县区人大常委会普遍制定了街道人大工委工作办法，明确工委的性质、职能和工作程序，对机构设置、人员配备、工作开展等作出规定。各街道人大工委又结合本地实际，进一步细化工作规则和流程。如西峡县在完善规章制度，推进人大工作中制定了人大工作联络处制度、街道党工委成员联系代表制度、人大代表学习制度、人大代表活动制度等。依靠制度来增强业务素质和履职能力，提高服务保障质量和工作水平。
（六）县区人大常委会不断加强对街道人大工作的指导。县区人大常委会高度重视街道人大工作，组织视察、调研，要求街道人大负责同志参与；召开常委会，要求街道人大负责同志列参加；要求街道人大对辖区代表进行编组，组织代表以代表小组为单位开展城区管理、市政建设、文教卫生等内容的视察、调研活动；加强培训指导，常委会机关组织学习培训，要求街道工委主任同时参加。常委会分管领导经常听取深入街道，听取人大工作汇报，了解情况，帮助解决有关问题，对街道人大工作提出指导意见。
二、街道人大工作中存在的主要问题
通过调研，我们看到：我市街道人大工作总体上取得了积极成效，在推进基层民主法制建设，服务辖区代表中做了许多工作。但由于街道体制机制不顺，街道人大法律地位法律职责不够明确，街道人大机构不完善等原因，严重影响了街道人大工作的进一步开展，甚至使一些街道人大工作者对工作感到困惑和迷惘。主要体现在以下几个方面：
（一）对街道人大工作重要性的认识不够高。随着城市化进程的发展，街道在基层社会建设和管理中承担的任务越来越重，但对于如何发挥好街道人大工作的作用，认识有待提高。一些街道党工委对街道人大工作的重要性认识不足，认为发展经济是硬任务，民主法治建设是软任务，街道人大只是配角，无足轻重，没有把它摆上应有的位置；有的简单认为设立街道人大机构主要是为了解决人事安排，重视和支持程度不够，对做好街道人大工作考虑不多。一些街道人大工委也存在认识不清、权责不明、信心不强、工作不主动、干劲不足等问题，工作中存在畏难情绪，思路和办法不多，少数由乡镇改为街道的人大机构负责人，甚至认为人大工作任务不像以前那样多了，也没有硬性法律规定，可以松松劲，歇歇脚了，这些错误看法都影响了街道人大工作的开展。
（二）法律法规不完备，职责不明确。设立街道人大工委的法律依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”应该说，法律精神是明确的。但地方组织法没有对街道人大工作机构的工作性质、任务作出相关法律制度的定位和界定。由于街道不选举人大代表，也不召开人代会，自然也不能形成相应的决议、决定，造成监督主体缺失。界定乡镇人民代表大会职权的法律规定不适用于规范街道人大的工作，对街道办事处行使行政职权的事项难以通过法律程序监督落实，加之省、市一级层面也没出台相应的地方性法规或规范性文件，使得街道人大工作还没有真正纳入法制化、规范化轨道，直接导致街道人大工作定位模糊，界限不清。这是目前影响街道人大工作开展的最主要原因。由于职责不清，造成了街道人大工作机构负责人不同程度地承担着党工委、办事处的一些工作。有的甚至把主要精力放在征地拆迁、招商引资、财税管理、实施重点工程等工作上。据了解，绝大多数的街道人大工作机构从事人大工作时间不到整个工作量的一半，“种了别人的地，荒了自己的田”的现象十分普遍。街道人大究竟能做什么，应该做什么，是困扰和造成目前我市街道人大工作开展难、作用发挥难的最大障碍。
（三）领导和组织机制有待完备。从领导机制上看，街道人大工作机构是县区级人大常委会设在街道的派出机构，应受其领导并接受工作安排。但目前各地领导机制不够健全，有的分管代表工作的常委会负责人分管街道人大工作，有的是由县级人大常委会的选工委来负责联系，工作安排内容单一，听取街道人大工作汇报也多以集中视察的方式顺便进行，基本没有在常委会会议上安排专门的街道人大工作议题。从组织机制上看，有的街道人大负责人是由县区级人大常委会任命的，有的地方只凭党委一张纸。多数人大街道工委只有主任一人，部分配备了一名兼职秘书，由于街道承担的事务性工作多，人手严重缺乏。各街道人大工委普遍反映工作力量薄弱，人员偏少，人员编制吃紧。目前各地街道人大机构在称谓上也不尽一致。有的称“街道人大工作委员会”、有的称“街道人大联络处”。其负责人有的叫主任，有的甚至叫主席。另外，尽管各街道人大工作经费确有保障，但却没有专门的预算，开展活动了就要一点钱，不活动就不要，缺乏制度保障。更为突出的是，新建的各类开发区成为人大工作的“盲区”。如我市高新区（副厅级）有市人大常委会派出机构，而一体化区却没有，他们下辖有5个街道办事处，街道人大工作机构负责人由宛城区人大常委会任命，名义上由区人大常委会领导，而划归高新区和一体化区后，实际上在行政管理上却归这两区负责，体制极为不顺。这些现象的存在势必影响街道人大工作的正常开展。
三、几点建议
针对当前存在的困难和问题，我们认为，今后一个时期要加强和改进街道人大工作，更好地发挥街道人大工委在推动基层经济社会发展和民主建设中的作用，必须重视解决好以下几个问题。
（一）转变观念，提高对做好街道人大工作重要性的认识。要充分认识地方国家权力机关的地位和作用，充分认识推进基层民主法治建设的重要意义，切实加强基层人大建设，提高基层人大工作水平，为促进地方经济发展、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。要切实加强对街道人大工作的领导，把这项工作真正摆上各级党委工作的重要议事日程，设法帮助解决工作中的困难和问题，为街道人大工作创造良好的工作环境。同时，街道人大要提高对自身工作重要性的认识，克服畏难懈怠情绪，积极主动开展工作，努力探索新的工作方法，创新开拓新的工作思路，主动适应基层工作对人大工作的需要，做到年度有计划，工作有重点，安排有步骤，监督有实效。逐步形成党委“给力”，人大主动“发力”，政府善于“借力”的良好工作局面。
（二）制定相关法规，明确其性质地位。当前，基层人大反响最强烈的问题就是关于街道人大工作职责上的法律缺位问题，这就迫切需要立法机关通过立法予以明确。目前，比较现实的做法是由省人大通过调查研究，广泛听取各方面意见，总结分析各地多年来在人大工作实践和探索中的成功经验和成熟做法，对《河南省乡镇人大主席团工作条例》进行修改完善，并把街道人大工作单列一章进行规范，确定街道人大工委的法律地位，对街道人大机构的性质、地位、称谓、编制及有关工作制度等，作出统一明确的规定，为人大工委创造一个良好的法治环境。
（三）加强组织建设，提供政治保障。街道人大机构作为县（区）人大常委会设立的派出机构，为便于开展工作，其行政级别应与街道办事处级别相同。根据工作需要，街道人大工作委员会建议设主任、副主任各1名，委员2－3名，下设办公室，设专职工作人员1—2名。主任、副主任为专职，由县级人大常委会任免。委员可为兼职，其人选原则上在街道辖区内县级人大代表中产生，由街道人大机构推荐，经街道党工委同意后报县人大常委会主任会议审定后，由县人大常委会任命。街道人大工作机构负责人要全部担任党工委委员，有条件的地方，也可以兼任同级党工委副书记。要制定并落实街道人大工委主任列席同级人大常委会的有关制度，保证其享受与街道同级干部同等的政治、生活待遇。要进一步改善人大工作室的办公设施，为做好街道人大工作提供有力保障。
（四）理顺体制机制，明确工作职责。各级党委、人大常委会必须高度重视解决各地街道人大工作中存在的名称不一致，职责不明晰，管理体制混乱的状况。就我市而言，卧龙区、宛城区、高新区、一体化区、鸭河工区、官庄工区这6区的乡镇街道人大工作各有交叉，尤为混乱。你中有我，我中有他，中梗阻、最后一公里的问题都相当严重。如鸭河工区管辖的皇路店镇人大工作却由南召县人大常委会负责联系，官庄工区下辖的两个办事处至今未设人大机构，人大工作仍为空白，两区区级层面也没有人大机构。在目前拉大城市框架，促进经济发展转型升级，推进城镇化的过程中，人大机构的设置不能缺少，人大工作更不能可有可无。建议市委对此问题进行专题研究，尽快理顺六区人大工作管理体制。一是要在一体化示范区、鸭河工区、官庄工区尽快设立市人大常委会派出机构，其负责人由市人大常委会任命。二是要明确工作职责，由市人大常委会会同各区、市编办，明确机构设置，人员编制，工作职能。街道人大工作机构应统一规范为××县（区）人大常委会××街道工作委员会，其负责人统一称“主任”。三是各区下辖的街道人大工作统一明确由本辖区人大常委会或市人大常委会派出的工作委员会及同级党工委双重领导。四是街道人大工作经费要编入部门预算，保障人大工作常态化、规范化。
（五）创新激活街道人大工作。现行体制下，有的地方街道人大工作在视察调研、工作评议、执法检查、代表工作等方面做得有声有色，富有活力。而有的地方却处于被动、无序、懈怠无作为状态。这就要求从事街道人大工作的同志一定要有高度的政治责任感和担当精神，积极作为，主动作为。既要坚持党的领导，围绕中心，服务大局；又要坚持从有利于促进经济发展，有利于促进民生改善，有利于维护群众根本利益，有利于促进民主法治建设的原则出发，大胆探索实践搞好街道人大工作的新方式、新举措，在工作中完善制度，不断促进街道人大工作规范化、制度化。
（六）市县两级人大常委会要加强对街道人大工作的指导。坚持行之有效的好经验好做法，不断探索创新街道人大工作理念和工作方式，加强制度建设，加强对街道人大干部的培训，创新代表工作，密切与街道人大的联系，同时建立考核激励机制，以此推进街道人大工作不断完善和发展。
党的十八大报告指出，“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。”随着我国社会主义民主政治的发展，街道人大工作有着更为广阔的发展空间，街道人大的规范化、法制化建设也必将在更深层次上、更大范围内推动基层民主法制建设再上新台阶，而这需要各级人大常委会和人大工作者不懈的探索和努力。
（南阳市人大常委会 唐炳申 杨运来）