乡镇人大是我国人民代表大会制度的重要组成部分，也是整个国家政权体系的基础。加强乡镇人大工作和建设，对巩固国家基层政权、推进国家治理体系和治理能力现代化、推动人民代表大会制度与时俱进、协调推进“四个全面”战略布局意义重大。

        一、乡镇人大监督工作“乏力”的表现

        乡镇人大行使职权，特别是行使监督权的状况，与宪法、法律赋予的职权要求还有很大差距。地方组织法明确规定了乡镇人民代表大会的职权，主要是选举权、决定权和监督权，前两项权力的行使，基本上是按照党委意图履行法律程序，乡镇人大主要应行使好监督权，即保证宪法、法律在本行政区域内的遵守和执行，做好对本级政府的监督。但从实际工作来看，乡镇人大的监督权行使得并不充分，而且很“乏力”。主要表现在：

        （一）工作重视不够，监督流于形式

        一些乡镇对人大监督工作不重视，认为有党委的领导人大监督意义不大，监督与不监督一个样。一些乡镇人大也存在着不敢监督、疏于监督的问题，致使人大的监督不到位、不深入，“一次性”视察、“过场式”审议等现象还不同程度地存在。由于缺乏必要的跟踪问责手段，人大建议和意见的整改落实得不到保障，热点难点问题很难解决。

        （二）工作弹性较大，缺乏统一规范

        乡镇人大在闭会期间没有法定的职权，其日常工作主要由人大主席、副主席进行组织、联系和协调，工作弹性比较大。因此，乡镇人大工作的好坏，与党委的重视程度，人大干部的工作状态有直接关系。大多数乡镇除每年召开一次大会外，人大主席团开展活动很不规范。

        （三）工作定位不准，越位缺位普遍

        目前乡镇工作仍普遍存在“分工不分家”的问题。在这种背景下，乡镇人大干部都不同程度地负责党委、政府的某些工作。有的乡镇人大主席甚至主次颠倒、本末倒置，把主要精力投入到党委政府的工作中去，干了副业，荒了主业。这样既使人大工作缺乏必要的时间和精力保证，也把监督者和被监督者捆在一起，使“裁判员”兼任“运动员”，最终导致监督形同虚设。

        二、乡镇人大监督工作“乏力”的原因

        （一）思想认识不到位

        认识是行动的先导。对人大监督作用的思想认识不足，严重影响乡镇人大工作的顺利开展，虽然随着我国民主法制建设的不断完善，乡镇人大工作得到了不断加强，但从总体来看，乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，在实际工作中，还是出于次要位置。

        一是乡镇党委对发挥人大作用重视不够。党的领导是做好人大工作的根本保证。当前有些乡镇党委对人大工作重视不够、认识不足，没有放到应有高度、提上重要日程、摆在重要位置，整体呈现出越到下面越弱，不前进而后退的态势。有的很少研究过问人大工作，对存在的困难和问题视而不见。个别乡镇党委书记对人大的性质、地位、作用和法定程序不清楚，说起来重要，干起来次要。乡镇人大的权力被淡化，导致工作中的错位、越位现象时常发生。人大决定权闲置、虚化，一些本应人大审议决定的事项，实际通常由乡镇党委直接决定、党政联合发文、党政联席会议研究或党政主要领导直接拍板后实施。

        二是乡镇政府主动接受人大监督的意识不强。乡镇政府由乡镇人大选举产生，应依法对人大负责。乡镇政府自觉、主动接受人大监督的意识比较淡薄。一些同志只重视党委领导，重视对上级负责，而接受人大监督，对人大负责，向人民群众负责的意识还比较淡薄，使乡镇人大不能很好地起到代表人民群众利益和对政府进行监督的作用。

        三是乡镇人大对依法履职的认识不到位。一些乡镇人大主席觉得人大工作是虚功，难做实，工作难以到位；认为无奔头、无干头、无望头，放松了对自己的严格要求；认为干多了，去“较真”，是给党委政府添乱；认为乡镇一级的权力机关是党委，人大只是 “橡皮图章”、“表决机器”等。

        （二）工作体制不通畅

        一是乡镇党委“一元化”领导。现行的乡镇工作体制以党政为主，乡镇的重大决策、事项都是由党委决定或党政联席会议研究决策后由政府执行，党委的一些重要决定并没有依照法律程序提交乡镇人民代表大会形成决议。在为民代言与维护班子团结之间，乡镇人大主席顾虑较多，在监督与支持中很难找到平衡点。

        二是乡镇垂直单位难监督。目前乡镇大多数与群众利益密切相关的基层站所是垂直管理的，如派出所、司法所、国土所、中小学校、卫生院等。乡镇政府对基层所站没有完全的领导权，而基层所站本身的行政支配权很小，大部分工作需要向上级请示。这种管理体制造成的后果就是，基层站所主要向上负责而非向乡镇负责。因此，乡镇人大对其提出的监督建议难以得到落实。

        三是乡镇人大“单打独斗”难发力。乡镇人大势单力薄， “单打独斗”式的人大工作体制使得上级人大对下级人大支持不够；对于分散的代表，乡镇人大只有组织权，没有管理权。在没有法律保障、上级支持、代表支撑的情况下，乡镇人大监督很难发挥应有的作用。

        （三）监督主体不给力

        一是工作机构不健全。由于乡镇人大主席团不是常设机构，以前的地方组织法没有赋予其闭会期间开展监督等活动的职能，往往是代表大会一开完，主席团工作就完成了。有些事情主席团想管不能管，代表大会该管无法管，名管实不管。而主席团在闭会期间如何去行使职权，此前的地方组织法未予明确，地方性法规也缺乏可操作的法定程序，实际工作中遇到问题亦无章可循。

        二是工作人员缺位。闭会期间的乡镇人大工作成效，主要取决于主席、副主席是否认真履行职责。然而实际工作中存在“兼职不兼，专职不专，干事不干”的现象。有些乡镇人大主席，主要精力用于“一票否决”的多项工作，抓点、包村、维稳、招商、拆迁等硬性任务， 基本上无暇顾及人大工作，结果是“种别人的地，荒自己的田”。

        三是代表履职条件不足。目前大多数乡镇代表活动经费没有列入财政预算，而是采取所谓“申报制”或“实报制”。由于乡镇财力普遍紧张，审批经费颇费周折，开展活动成了“无米之炊”。另外，代表缺少学习培训，基本上是换届时开展一次培训，上级党校和上级人大也很少培训到乡镇人大代表及人大干部。

        三、加强乡镇人大监督工作的对策

        为了加强县乡人大工作和建设，今年，中央和省市委都出台了文件，召开了会议。基层人大要认真地贯彻落实，基层党委要借助换届选举，进一步加强和改进人大工作，充分发挥乡镇人大作用。

        （一）规范具体工作程序，提高人大工作质量

        一是规范乡镇召开人民代表大会会议。坚持按照新的要求，乡镇人民代表大会会议由每年召开1次改为2次，第一次会议重点听取和审议政府工作报告；每年的第二次会议听取和审议政府专项工作报告、代表议案建议办理情况的报告等。依法合理安排会期，没有选举事项时，会期不少于1天；有选举事项时，会期适当增加。要着力提高乡镇人大会议质量，健全乡镇人民代表大会会议议事规则，不断推进乡镇人大工作制度化、规范化、程序化。

        二是规范乡镇人大主席团工作制度。要认真执行省人大常委会新修订的《河南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，规范乡镇人大主席团在闭会期间的职责和活动方式。如，每年选择事关本地区群众切身利益和普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论乡镇政府专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表、群众的意见建议，组织、督促有关方面办理代表建议。主席团在闭会期间的工作，向乡镇人民代表大会报告。乡镇人大主席团应当将代表的审议意见和群众对政府工作的意见交由有关方面研究处理，有关方面应当及时反馈研究处理情况。

        三是加强对乡镇人大工作的指导。县级人大常委会要加强对乡镇人大工作的指导，督促乡镇人大制定好年度工作计划，指导开展审议专项工作报告、专题询问、执法检查、视察、调研和工作评议等，总结交流乡镇人大工作经验。乡镇召开人民代表大会会议时，县级人大常委会应派专门人员现场指导，以规范法律程序，增强履职实效，提高议事质量。县级人大常委会召开会议时，应多安排乡镇人大主席或副主席列席会议，让乡镇人大工作的组织者进一步熟悉人大工作程序，掌握人大议事的基本规则。

        （二）建立联动沟通机制，形成人大工作合力

        一是加强上下级人大联动监督。人大监督工作需要增强“上下一盘棋”的意识，上下级人大联合开展监督活动，以上带下，以上促下，可以大大提高乡镇人大监督的威慑力。做到在行政工作地位上突显乡镇人大监督的出师有名，在监督效率上提高乡镇人大监督的专业性，在监督力量上弥补乡镇人大监督力量薄弱的不足。

        二是积极争取党委的支持。乡镇人大主席要积极主动地向党委汇报工作，把人大重点工作纳入到党委工作“大盘子”。谋划工作要围绕中心，服务大局，坚持与党委同向，与政府同力，与群众同心。这样，才能取得党委的支持、政府的配合，群众的拥护，形成强大的合力。

        三是借助社会专业力量。专业性不强是乡镇人大监督工作的一个“瓶颈”，乡镇人大监督碰到的专业性强的工作主要是财务、工程质量、法律等。大多数乡镇人大代表是通过感性来判断一项工作是否合理，或者虽然提出正确的意见，但很难提出能够具体、科学解决问题的建议。为提高监督的专业性，可以借助社会力量来帮助解决专业问题。

        （三）创造良好履职条件，保障人大依法履职

        一是配强乡镇人大干部队伍。乡镇人大设专职主席1人，任乡镇党委委员，提名县人大代表候选人。有条件的地方可以配备专职或兼职副主席1人，并配备1名具体工作人员。市、县两级人大常委会要加强对乡镇人大干部的业务培训，提高其综合素质和业务水平。

        二是落实乡镇人大工作经费。依法保障人大代表活动的必需经费。县级人大常委会要结合当地经济发展实际和乡镇人大代表活动经费的实际需要，科学制定乡镇人大代表活动经费标准。代表活动经费必须列入本级财政预算予以保障，专款专用。完善代表履职补助制度，合理确定交通、误工补助标准，对无固定收入的代表执行代表职务，由本级财政给予适当补贴。

        三是搭建人大网络信息平台。鼓励有条件的乡镇开设人大工作网站网页，或者把乡镇人大网页纳入县区人大门户网站，及时向社会和选区发布人大工作信息，通过在线访谈、公开征求意见、网上信访、网上调查、建立人大代表工作平台等方式，征求群众的意见建议，加强乡镇人大与代表和人民群众的交流互动。积极运用新媒体，通过即时通信工具开设人大公众账号。

（驻马店市人大常委会 王俊林）