党的十九大报告指出，要支持和保证人大依法行使监督权，对新时代推进人大监督工作提出了明确要求。人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、国民经济计划和财政预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告等提出的审议意见能否落到实处、见到实效，是强化人大监督职能的关键一招。长期以来，各地人大常委会积极探索发挥审议意见作用的有效形式，较好地强化了人大监督职能。然而，在审议意见的形成、督办和落实等环节仍存在一些不容忽视的问题。为进一步发挥审议意见作用，2017年7月至10月，南阳市人大常委会成立专题调研组，先后赴河南省平顶山市和山西省运城市、临汾市、长治市、晋城市进行专题调研，并电函市辖内乡、镇平、淅川等12个县区人大常委会，对近年来发挥审议意见作用情况进行回顾总结、研究探讨，形成了一些初步思考。
一、建立健全审议意见形成机制
审议意见质量的高低是发挥审议意见作用的首要前提，而完善的审议意见形成机制，可以有效提高审议意见的质量。但在实际工作中，由于调查研究不够充分、审议环节不够深入、形成过程不够规范等原因，致使审议意见缺乏深度、缺少“高招”，难以引起“一府两院”足够重视，一定程度上削弱了审议意见应有的作用。为此，应当在建立健全审议意见形成机制上下功夫。
一是选题要准。选准选好议题是做好审议工作的基础，直接关系到审议意见的质量。要按照《监督法》规定的六个途径，本着少而精、议大事、重质量的原则，紧紧围绕改革发展稳定大局，将党委高度关注、政府着力推动、群众热切期盼的事项确定为监督议题，使人大监督工作既围绕中心、服务大局，又切合民情、贴近民意，这样才能引起常委会组成人员的共鸣。
二是调研要实。调研前，要制定工作方案，明确重点、抓住关键，对调研组成员进行相关专业知识培训。调研时，既要听取面上的工作汇报，也要深入基层听取意见；既要有“大兵团”视察，也要搞“小分队”暗访；既要到好的地方总结经验，也要到差的地方解剖麻雀，把情况摸透、问题查清、工作做实。调研后，及时召开“碰头会”，对收集到的情况进行汇总甄别、去伪存真，以形成内容充实、问题准确、分析深刻、指导性强的调研报告。
三是审议要深。建务实之言、献有用之策是提高审议质量的核心。每次人大常委会会议，要选择2-3个中心议题并进行合理安排，以保证组成人员有足够的时间和精力审议。会议前，严格按照《监督法》的要求，提前7天将会议材料印发常委会组成人员，并要求其提前介入、研究材料、撰写发言提纲；审议时，着力营造民主、活跃的审议氛围，引导组成人员畅所欲言，在肯定工作成绩的同时，指出存在的问题，提出可行的建议，力求促进一个或几个关键性问题的解决和改进；对因受时间或其他原因未能在审议中发言的，可通过提交书面建议的形式，让每位组成人员的意见都能够得到充分表达。同时，注重邀请具备专业知识、熟悉相关领域的代表或专家列席会议，并吸纳其真知灼见，最大限度地体现集体的意志和智慧。
四是归纳要精。审议意见的最终形成，要在常委会会议形成原则意见的基础上，由有关工作机构归纳整理出具体意见，提请主任会议审定把关，形成正式审议意见。要规范用语，以法律法规和国家方针政策为标尺，依法依规说好“人大话”，切合实际讲好“内行话”，确保合法性；要抓住主要矛盾、直面问题要害，有的放矢、科学管用，要求承办单位解决的问题，如何改进，应写明确、写具体，必要时可以附“问题清单”，罗列出需办理落实的具体事项，确保针对性；要观点鲜明，避免大而化之和空泛议论，充分考虑当地实际和被审议单位实际，注意过滤因条件不具备而无法落实的建议，确保可操作性。
二、建立健全审议意见督办机制
建立完善的审议意见督办机制，是发挥审议意见作用的重要保证。但从调研的情况看，审议时认认真真，落实时不见下文的现象在各地不同程度存在。究其原因，主要是有的承办单位重视程度不够、认识不足，认为会议完了，监督也就结束了；有的地方人大督办跟踪不及时，督办力度不够强、手段单一、措施乏力等等。归结起来，就是缺少完备的审议意见督办机制。为此，应在建立健全审议意见督办机制上下功夫。
一要注重规范交办。规范、严谨的交办程序，有助于提升对审议意见办理工作的重视程度。要及时交办，审议意见形成之后，要及时送交承办单位办理，一般掌握在常委会会议结束后的15天之内。要注重程序，组织由常委会分管副主任主持召开的专题交办会议，人大相关工作机构负责人和政府分管副市长、法院院长、检察院检察长以及相关部门负责人参加，力争在新闻媒体的见证下面对面交办。要明确要求，向受理审议意见的承办单位明确工作重点、目标要求和办理期限，承办单位也要作出承诺保证，并在交接书上签字。
二要注重明确责任。审议意见交办后，根据“对口负责”的原则，确定督办机构，明确督办责任。对影响面广、办理难度大，或者涉及多个承办部门的要建立由常委会分管副主任牵头协调、相关工作委员会具体负责、办公室协助配合的督办工作构架，确保督办主体明确、职责清晰。
三要注重拓展举措。督办机构要定期或不定期对审议意见落实情况进行跟踪，通过听取汇报、走访座谈等方式，了解落实进度、发现存在问题，督促承办单位研究方案，制定措施，狠抓落实。对一些重点意见和涉及的热点、难点问题，可以组织常委会组成人员、人大代表进行视察、检查、暗访，加大监督力度，推动审议意见落地生根。
三、建立健全审议意见评价机制
完备科学的审议意见评价机制可以激发承办单位改进工作的内生动力，使其心悦诚服、主动作为。当前由于各地对审议意见落实情况普遍缺乏有效的、具有一定约束力的评价机制和追责机制，致使不少审议意见的落实空洞乏力、不了了之。对此，人大常委会必须改进工作方法，建立健全审议意见反馈评价和后续监督的工作机制，确保审议意见有始有终、开花结果。
一是完善结果分析机制。承办单位对审议意见的研究处理情况要在规定的期限内办理完毕，并书面报告人大常委会。在正式报告之前，要先征询督办机构意见。督办机构要围绕审议意见指出的重点问题和提出的主要要求，进行具体分析。已经办理完毕的，分析其措施是否可行、结果是否符合要求；有条件办理而未办理的，发回重新办理；因条件不具备短期内难以落实的，要求其做好基础性工作，待条件成熟时再行办理。督办机构要对评价情况形成书面意见，连同承办单位落实情况报告一并提交常委会会议审议，为组成人员审议、测评提供参考依据。
二是完善再审测评机制。从某些方面说，一份书面的“审议意见研究处理情况报告”无法清楚地说明“一府两院”办理审议意见的基本情况。因此，人大常委会要坚持做好审议意见“回头看”工作，建立再审机制。即把听取和审议“一府两院”办理审议意见情况的报告作为人大常委会会议一项特殊议程，按照审议意见规定的办理时限，选择适当时间，有重点地对各次常委会会议审议意见落实情况集中进行再审议，并进行满意度测评。测评结果要当场公布，凡测评结果为不满意的，报告机关须在下次常委会会议上重新报告。
三是完善责任追究机制。对“一府两院”不认真落实审议意见的，应实行责任追究。要制定审议意见责任追究制度，对办理审议意见的责任人、落实步骤、方式方法、责任追究形式等作出明确具体的规定，提交同级党委认可后发送到“一府两院”，为落实责任追究提供依据。责任追究的方式视主客观情况可以采用不同的形式。对办理认真、反馈及时、成果明显的部门单位进行通报表扬；对敷衍塞责，办理不认真或不及时反馈落实情况的部门单位，提出批评，必要时启用询问、质询、组织特定问题调查等刚性监督手段进行督办落实。同时，要将结果报送同级党委及有关部门，作为评价、考核、推荐、使用干部的依据。
四、建立健全审议意见公开机制
公开是最好的监督。《监督法》明确规定，审议意见及“一府两院”研究处理情况要向社会公布。目前，各地人大常委会的普遍做法是，将审议意见及“一府两院”研究处理情况的报告在本地人大网站公布并编入人大常委会公报，向社会公开。但鉴于公开方式单一、公报受众面窄等实际情况，公示监督的作用并未得到充分发挥。随着人大常委会监督工作的不断深化，有必要逐步扩大审议意见的公开范围。为此，要进一步建立健全审议意见公开机制，善于发挥报纸、电视、电台、网络等媒体的作用，不断拓宽渠道，实行会前、会中、会后立体化信息公开机制。
一是实行会前公开。在坚持向社会公开征集审议议题、公布常委会年度工作要点的基础上，也要注重记录具体议题的视察调研和执法检查过程，特别是对视察中发现的问题、提出的建议、答复的承诺，也要通过各类媒体向社会公示，既落实代表和群众的知情权、参与权，也促进人大监督与舆论监督的相互融合。
二是实行会中公开。邀请人大代表、专业人士、普通群众列席人大常委会会议并参与审议，探索审议现场与网上互动交流形式，组织新闻媒体即时报道审议工作的各项情况，广泛汲取社会各界对具体议题的意见建议，将审议全程纳入代表和群众监督的视野，不断增强审议工作的公开度和透明度。
三是实行会后公开。在公开内容上，要选择适当的方式，公开审议意见书，公开“一府两院”落实的措施、进度及存在的问题，公开再审评测结果，等等。在公开对象上，不仅要向常委会组成人员、人大代表公开，还要向党委报告，向全社会公开，让人民群众参与到监督审议意见的落实工作上来，进一步提高“一府两院”落实审议意见的自觉性和有效性，使审议意见真正落到实处，发挥应有作用。 （南阳市人大常委会 樊黎明 王征 杨运来）