党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”2017年1月，《中共中央办公厅印发〈关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见〉的通知》（中办发〔2017〕10号），重申了各级政府重大决策出台前向本级人大报告的重要意义和深远影响，对政府科学决策、民主决策、依法决策提出了新任务，为各级人大及其常委会依法科学履职提出了新要求。落实健全人大讨论、决定重大事项和政府重大决策出台前向人大报告制度，既有利于充分发挥人大的职能作用，也有利于政府在推进重大工作时凝聚各方面的智慧和共识。加强对地方各级政府重大决策出台前向本级人大报告有关问题研究，厘清地方人大及其常委会和同级政府的职责权限，有助于充分行使好地方各级人大的重大事项决定权，进一步增强政府决策的法治化、民主化和科学化水平。

　　一、贯彻落实“地方各级政府重大决策出台前向本级人大报告”存在的问题

　　多年来，地方人大及其常委会在宪法、法律框架内，对重大事项决定权的行使进行了不断探索和实践，取得了较大的成效和进展，但不容讳言，限于法律、制度、认识等方面的原因，重大事项决定权范围界定模糊、职能虚化、操作困难、刚性不足等问题依然存在，而且长期以来受传统观念和惯性思维的影响，政府主动提请同级人大决定的事项大多缺乏系统计划，基本以临时动议为主，导致人大行使决定权较为被动，重大事项决定权在实践中难以充分有效地发挥作用。因此，讨论决定重大事项一直是地方各级人大工作的薄弱环节和工作短板。目前各地在贯彻落实“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”过程中主要存在以下问题：

　　（一）思想认识不够到位。宪法第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；地方组织法第44条第4项规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。由此可以看出，讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。但不可否认的是实践中受政治体制与决策机制制约，在地方，党委决定、政府执行或者党委政府共同决定重大问题仍然是一种基本的权力运行模式。一些应由人大决定的事项，在实际运行中，只由党委或政府决定就实施。这种以党委代替政权机关职能，以行政机关代替权力机关职能的体制是长期历史条件下形成的，有着比较大的惯性。社会上一种流行的说法是，“党委编戏，政府演戏，人大评戏”，普遍将人大看作是监督机关，而不是权力机关，弱化、淡化人大权力机关的主要职能。还有些同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度，来认识行使重大事项决定权问题。片面认为，地方政府重大决策出台前只要报请党委研究通过就行了，同级人大只是走走过场、过过程序而已，如果一味强调地方各级政府重大决策出台前向同级人大报告，有向党委要权、与政府争权的嫌疑，担心得不到党委、政府的支持，多一事不如少一事，不愿充分行使重大事项决定权。

　　（二）权力运行机制不够顺畅。目前，地方党委、人大、政府三者权力运行基本格局是党委决策、政府执行、人大监督。一些应当依法由人大决定的重大事项，一般都是党委、政府单独或者联合作出决定，行使了明显属于人大决定权范围内的权力。正是由于“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”这种权力运行机制尚未理顺，地方人大的重大事项决定权被同级党委或政府所替代，政府在出台重大决策前往往是先向同级党委汇报，习惯于无视人大的存在或者仅将其视为一道可有可无的程序，人大的地位受不到足够重视，导致地方国家权力机关作用被虚置和弱化。通常情况下，地方人大对重大事项作出决定后都要交付“一府两院”去实施，具体的实施步骤或方式方法由“一府两院”制定，这样就容易导致人大决定在执行过程中被曲解或者出现执行乏力问题。另一方面，地方政府没有理顺重大决策出台前报告程序，搞不清到底是先向同级人大报告还是先提请同级党委研究，给落实“地方各级政府重大决策出台前向本级人大报告”带来了困难。

　　（三）重大事项界定不够明确。虽然宪法和地方组织法对人大讨论、决定重大事项作了规定，但规定都过于原则、较为笼统，不易掌握，没有从法律上对重大事项的概念内涵与外延范围进行明确具体的界定，缺乏操作性和规范性。同时在实际工作中，因层级、区域、时间和经济发展阶段的不同，重大事项的涵义也是因地因时而异，不能用一把尺子量到底，这在客观上造成了实践中党委、人大、政府都在重大事项的判断上界定不清、把握不准，存在行权范围、程序和标准不明确等职责界限不清楚的问题，出现人大应该作出决定而没有决定，党委或政府应该提请人大决定的事项而没有提请。

　　（四）工作机制不够健全。一是讨论决定重大事项缺乏工作制度。重大事项的提出、调研、论证以及讨论、决定等程序和方式方法，保障决议、决定贯彻落实的措施等，缺乏具体可行的操作规程。现实中政府主动提请人大决定的事项缺乏前瞻性和计划性，大多数是年初没有安排的，基本上是临时动议的，导致人大行使决定权常常是应政府之急，缺乏深入调研、科学论证，仓促“决定”，一定程度上影响“决定”的质量。二是常委会组成人员结构不优，工作机构专业技术力量和知识能力水平不够，自身创制能力有限，加上缺乏专家咨询和科学论证，影响了对“一府两院”报告的重大决策决定权的行使。三是人大行使决定权与行使监督权、任免权结合得不够紧密，基本上没有综合运用刚性监督手段和责任追究方式来保证决议决定的贯彻执行，导致人大决议、决定得不到有效实施。四是人大行使重大事项决定权的力度不够，主要表现为“五多五少”，即被动决定多主动决定少；号召性决议决定多实体性决议决定少；临时动议多计划性决议决定少；重程序多重实质性审议少；重决定多重落实少，导致了人大的决定权针对性、约束性不强，影响了地方人大及其常委会的声誉和权威。

　　二、正确认识和把握党委决策权、人大决定权和政府执行权三者之间的关系

　　政府重大决策出台前向本级人大报告，把国家权力机关与行政机关职能转化为治理国家的效能，充分体现了人民代表大会制度的性质和特点，有利于全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。落实好这一规定，要正确把握党委决策权、人大决定权和政府执行权三者之间的关系。

　　（一）正确认识和把握党委决策权与人大决定权之间的关系。党委重大问题决定权是党章赋予的，是政治意义上的执政权。在重大事项决策中党行使决策建议权，其决策具有引导性、指导性、号召性，在党内具有约束力。人大重大事项决定权由我国宪法与地方组织法授予，是法律意义上的国家权力。党委作出的决策，凡是关系国家事务的、要求全体公民遵守的，属人大职权范围的，都作为建议或通过“一府两院”提出议案，由人大依照法定程序作出决定，这样就可以把党的主张变成国家意志和人民的共同行为规范，把号召性的东西变成强制性的东西，有利于更好地贯彻执行党委的路线方针和决策部署。同时人大要自觉把同级党委关于国家事务的决策作为行使决定权的政治依据、行动方向和指导原则，充分发挥人大在推进党和国家各项事业发展中的职能作用。对党委没有提出建议，地方人大认为需要决定的事项，由人大常委会党组报经党委同意后再做出决定，以更好地围绕中心，服务大局，实现党的领导。

　　（二）正确认识和把握政府行政管理权与人大决定权的关系。人民代表大会是国家权力机关，决定国家和地方的各项大事，政府负责执行。也就是说，人大是权力机关，政府是执行机关，地方人大与同级政府之间是监督与被监督、决定与执行的关系。地方人大决定本行政区域的国家事务和社会事务，政府根据人大的决定管理本行政区域的国家事务和社会事务。人大的决定具有强制性，对所有国家机关、全社会和全体公民都具有普遍约束力；政府作为国家权力机关的执行机关，根据同级人大作出的决定，依法行使执行权。所以，人大的决定是创制性的、自主性的，政府的决定是执行性的、从属性的。应该说，人大决定权与政府行政决定权在理论上是清晰的，社会大众也是广泛认可的，关键是实践方面，地方人大要切实履行好重大事项决定权，同级政府要增强人大意识和依法行政意识，重大决策出台前积极主动向同级人大报告，使各项决策更符合法治精神和人民意愿,提高决策的公信力和执行力。

　　（三）正确认识和把握党委、人大和政府在重大决策中的职责关系。党章、宪法和地方组织法对党委、人大和政府各自职责都有明确的规定，党委、人大和政府在法律上地位不一样，各自所拥有的权力有区别，在重大决策出台过程中的性质和作用也不同。三者的地位和作用上面已经简单介绍，当前特别需要注意克服的问题是：党委与政府联合发文，或者在党委授意下政府直接就一些重大事情进行决定等情况。要建立健全党委建议―人大决定―政府执行的权力运行机制，把政府重大决策真正纳入法治轨道上来。党委在其中要把方向、明责任、交任务，善于运用法治思维和法治方式开展工作，提高依法治理能力和水平。政府要为履行好执行权和行政管理权作出重大决策，政府重大决策出台前要向同级人大报告并按要求提供重大决策的相关资料。地方人大作为国家权力机关在其中具有汇集民意、反映民意、依法监督等职责。总之，党委、人大、政府重大决策制定和出台过程中要各司其职、各负其责，防止出现越位、缺位、失位现象。

　　三、加强顶层设计，健全完善体制机制，保证地方各级政府重大决策出台前向本级人大报告得到有效落实

　　地方党委、人大和政府要认真贯彻落实好党中央的决策部署，对“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”加强顶层设计，科学界定范围，完善方法程序、强化跟踪落实，促进决策法治化、民主化和科学化。

　　（一）加强顶层设计，建立科学界定重大事项机制。合理界定重大事项范围，是健全和完善地方人大常委会讨论决定重大事项制度时的重点和难点问题。从目前各地出台的有关讨论决定重大事项的规章条文看，主要采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法来界定重大事项，但规定都千篇一律，比较笼统，难以操作。由于各地经济发展水平差异，试图对重大事项作出统一明确具体量化的规定，不但目前难以办到，以后也有困难。但在实践中，可以做一些有益的的探索：一要从中央和省级层面加强顶层设计，对需要向同级人大报告的重大事项予以明确。要综合分析不同区域政治、经济、文化等各方面情况的差异性，坚持法定性、全局性、群众性、区域性、动态性、可行性六大原则来界定重大事项。二要结合各地行政区域内经济发展水平等实际情况，因时因地制宜，探索建立和完善界定重大事项范围和确定重大事项的制度和机制，并编制应由人大讨论、决定的重大事项目录，设置重大事项项目库，明确权属。三要建立重大事项“年度清单”制度，明确政府提交重大事项清单的原则及具体事项、人大受理政府提交重大事项清单的原则及办理程序，通过完整严格的程序减少临时动议提请人大决定的重大事项的数量，使政府的重大决策更有前瞻性和预见性，保证政府重大决策出台前向本级人大报告得到有效落实。

　　（二）规范工作程序，建立链条完整的重大事项决策机制。规范的工作程序，是地方人大及其常委会有效行使重大事项决定权的重要保证。十八届三中全会之前，完整的政府重大决策程序包括起草建议稿、公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、后评估等7个环节。各地政府一般按照这7个环节开展重大决策工作。特殊情况下当决策时间紧迫时，政府可以简化重大事项决策程序，可以省略或缩短部分耗时较长的环节，以避免耽误决策时机。十八届三中全会规定，今后政府所有重大决策出台前都要向本级人大报告。根据这一规定，链条完整的政府重大决策程序要包括起草建议稿、公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查、向本级人大报告、集体讨论决定、后评估等8个环节。这就要求地方政府增强人大意识和法治意识，在重大决策出台前要及时向同级人大及其常委会进行报告。要对各个环节的工作程序作出详细的规定，明确时限和具体标准，使各级政府重大决策一经启动就有章可循，为各级政府出台前向本级人大报告提供充分的程序保障。

　　（三）加强沟通协调，建立健全重大决策内外沟通衔接机制。一要健全党委、人大、政府协调机制，由党委办公室牵头召开人大常委会办公室、政府办公室联席会议互通有无，不断提高对政府重大决策出台前向本级人大报告的认知度；及时通报、沟通和协商重大决策出台前、实施中和实施后的效果，总结经验教训，以便对政府重大决策进行适时修订完善，同时也增强人大依法讨论决定重大事项的准确性、针对性和可操作性。二要建立沟通衔接机制，人大常委会与同级政府之间要加强沟通联系，人大及其常委会工作机构、办事机构也要加强与市政府办事机构、组成部门之间的对口沟通和部门协商，通过定期召开会议、工作调研等形式，就政府重大决策出台前向人大报告的有关情况进行交流、研究问题，推进工作落实。三要明确人大常委会对同级政府关于重大决策报告的处理方式。对于法定事项政府出台的重大决策向人大报告，按照有关法律法规的规定和程序处理；对于其他事项政府出台重大决策，人大及其常委会收到以政府文件的书面报告后，处理方式一般有四种：印送常委会组成人员阅知并反馈政府；由对口分工联系的专工委研究提出意见，报告主任会议后反馈政府；征求常委会组成人员、人大代表的意见反馈政府；将政府书面报告列入常委会会议建议议程进行审议并提出意见建议。

　　（四）科学选定议题，建立专家咨询和科学论证机制。地方政府在重大决策的议题选定上要把握三个原则：一是重大原则，要从是否影响全局，是否影响长远，是否属于群众普遍关心进行判断；二是适宜原则，地方人大通常一年只召开1次会议，常委会会议每2个月召开1次，受会议次数和时间限制，每年人大常委会选择1-2个重大事项和重大决策讨论为宜；三是及时原则，地方人大常委会年度计划中拟定了讨论、决定的重大事项，在执行中不能一成不变，应当根据实际情况进行调整。同时，为保证政府出台的重大决策科学合理、集中民智，地方人大及其常委会要建立和完善讨论决定重大事项的听证制度，以听证会的形式收集信息、听取意见，并听取专家学者和业内资深权威人士的意见建议，将其作为人大常委会作出决定的重要参考依据，促进政府重大决策的科学化、民主化。

　　（五）强化跟踪监督，建立重大决策督办和责任追究机制。保证重大决策的有效实施，需要细化责任追究，及时跟踪检查。必要时，人大及其常委会可以将政府重大决策的执行情况作为监督议题，纳入人大常委会年度监督工作计划，通过执法检查、视察调研、听取专项工作报告等形式对重大决策的实施情况开展监督检查。对不执行重大决策和地方人大及其常委会决议、决定的，或者执行不力造成严重影响的，人大常委会可以责令其改正，也可以采取询问、质询、组织特定问题调查等方式依法实施监督。对违反规定的相关责任人员，属于人大常委会决定任命、任命的，人大常委会可以建议有关机关追究其责任，情节严重的依法提出撤职案。（三门峡市人大常委会）