中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，这是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央关于中国共产党历史地位的两个全新论断。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，始终坚持党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。

　　一、坚持党对人大工作领导的时代背景和现实需要

　　（一）新形势下坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中明确提出，坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。党的十八大和十八届三中全会从我国改革发展新形势和人民群众新期待出发，对加强社会主义民主政治制度建设提出了总体要求、作出了重要部署，强调“必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度。”“推动人民代表大会制度与时俱进。”新形势下，坚持党对人大工作的领导，既是党的意图的法制化体现，也是实现好、维护好和发展好最广大人民根本利益的根本保证，更是人民代表大会制度优越性得以充分发挥的根本保证。

　　（二）建设中国特色社会主义法治国家的必然要求。党的十八届四中全会研究了全面推进依法治国若干重大问题，更加重视通过全面依法治国为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出并形成“四个全面”的战略布局。在我国，党的领导和依法治国是高度统一的，全面依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是全面依法治国最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。人大作为立法机关，作为“一府两院”执法、司法机关的监督者，是建设社会主义法治国家的重要一环。在开展立法、监督、任免、重大事项决定等工作中，始终坚持党对人大工作的领导是建设中国特色社会主义法治国家的应有之义。

　　（三）各级党委推进深化改革的必然要求。当前，我国正处于深化改革的关键时期，国内外环境都在发生极为广泛和深刻的变化，经济社会发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路还有不少困难和问题。人民代表大会及其常委会作为国家权力机关，行使立法、监督、任免和重大事项决定等四项重大权力，关系着我国社会主义民主法治建设进程，对改革攻坚期和深水区的国家发展起着重要的保障作用。新形势下，党中央就人大制度和人大工作提出了一系列重大举措，出台了一系列重要文件，如2015年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，这是党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，同时，也是新形势下党中央加强人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。同年11月，《中共河南省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》出台，对加强县乡人大工作和建设作出具体部署。随后，各级党委相继出台关于加强人大工作的相关意见，旨在通过强化党对人大工作的领导，用法治引领改革、用民主凝聚共识，进而破除我国目前体制机制中存在的不合理之处，不断凝聚合力办大事，推动我国经济社会持续健康发展。

　　二、在坚持党的领导方面普遍存在的不足

　　坚持党的领导不动摇，是在思想上、行动上同党中央保持高度一致，是人大工作秉持的基本路线。但在具体工作中，人大系统在坚持党的领导方面还普遍存在一些不足：

　　（一）党组意识弱化。党对人大工作的领导，大量的、经常性的工作是由地方人大常委会党组承担和完成的。党组怎样开展工作、怎样发挥作用，直接关系到党对人大工作的领导能否充分实现，关系到人大常委会的工作能否沿着正确轨道全面、顺利地开展。在实践中，有些地方人大常委会党组对自己的角色定位比较模糊，不善于开展党组织工作，也不大过问人大常委会的工作，出现向党委汇报工作不及时、混淆主任会议和党组会议的职能分工、把行政工作混同于党组工作等情况，导致党组存在感弱化。

　　（二）偏重行政履职。在实际工作中，部分地方人大常委会平衡行政业务工作和党建工作时，存在着认识偏差和行为偏好，将工作重心放在履行法律职权上，将党建等工作纳入“副业”范畴，善于在立法、监督、代表工作等方面做思考、做谋划,而偏废了不易见成效的党建工作。开展党建活动时，还存在“照抄照搬”现象，过于依赖党委的布置和推动，布置什么就完成什么，党建工作创新的主动性和原创力不够。此外，部分党员甚至党组成员对党建工作不够重视，“一岗双责”没有落到实处，尤其在行政工作繁忙时，习惯性地将党建工作后置，大部分精力投放在具体业务上。

　　（三）法治意识强于党纪意识。在实践中，地方人大常委会长期从事法治工作，相较于其他单位，会出现法治意识强于党纪意识的情况。2014年11月10日，中纪委监察部专门刊发文章《依法治国、依规治党之二—党规党纪严于国家法律》指出，从严治党就是要把权力关进笼子里，把篱笆扎得更紧，党纪笼子肯定要比国家法律笼子的眼儿更小、标准更严，正是进一步突出党员身份，强化党纪始终挺在法治前面的观念。

　　（四）党组织建设弱化。探索新形势下加强人大常委会机关党组织建设的有效途径，是地方人大常委会党组的主体责任，然而，有些地方常委会党组认为党建工作属于理论工作，在实际工作中投入力度不够，对思想建设和理论学习的监督和培训有所懈怠。此外，因人大系统相对封闭、干部交流力度不大，党组织建设过程中逐渐产生新鲜血液注入不足的问题，加之基层各党组织交流较少，习惯各守阵地，党员干部对党的理论学习缺少思想碰撞，导致党组织建设活力不足，思维固化，凝聚力下降。

　　三、许昌市人大常委会党组在加强党对人大工作领导方面的做法

　　2016年5月，许昌市第七届人民代表大会举行第一次会议，市委书记武国定同志在大会闭幕式的讲话中，对许昌市人大常委会党组明确提出“持续求进、走在前列”的要求，这不仅是党委对人大工作的高要求，更是党委凝聚合力、坚持和完善党对人大工作领导的新统领。许昌市人大常委会一以贯之地坚持党对人大工作的领导，始终保证人大工作正确的政治方向，推动许昌市民主法治建设有序前进。

　　（一）自觉接受党的领导。许昌市人大常委会党组始终把坚持党的领导、自觉接受党的领导作为人大工作始终坚持的政治原则，始终做到在思想上、政治上、行动上与市委保持高度一致。凡属市委重大决策部署，人大保证贯彻执行，使党“总揽全局、协调各方”的原则，体现在坚持和完善人民代表大会制度的实践中。一是贯彻市委会议精神迅速扎实。对于市委召开的党代会、全会、市委经济工作会、全市领导干部会等会议精神，迅速召开党组（扩大）会议传达学习，并联系人大实际，制定工作措施，迅速贯彻落实。二是报告人大重要工作积极主动。市人大常委会开展的重要工作、组织的重要活动、召开的重要会议、做出的重要决定，都及时向市委进行报告，接受市委指示安排，保证人大工作始终与党同向、与党同心。三是落实市委决策部署高效有力。为把市委确定的重点任务与人大工作有机结合起来，每年年初，党组在研究制定全年工作要点时，组织起草人员认真学习领会市委重要会议、重要文件精神，将市委的决策意图体现在人大各项工作之中，并在工作推进过程中结合自身优势，充分发挥职能作用，使人大的各项工作始终围绕市委的中心大局来展开。比如2017年，市人大常委会党组把听取审议精准扶贫工作、棚户区改造工作等纳入到了年度计划之中，并结合实际，及时审议通过了将市七届人大一次会议代表联名提出的“关于加快推进精准扶贫，打赢许昌脱贫攻坚战”的议案和“关于加快曹魏古城开发，促进三国文化旅游产业发展”的议案作为议案的决定，主动把人大摆进全市中心工作的大盘子，做到了积极作为，依法履职。

　　（二）坚持党领导立法工作。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，必须坚持党的领导，才能确保正确方向，才能实现党的主张和人民意志高度统一，才能适应协调推进“四个全面”战略布局的新要求。一是市委领导立法工作“开门红”。2015年，许昌市正式获得地方立法权后，许昌市委立即作出明确指示，首部地方性法规的选题立项至关重要，必须事关大局、紧扣民生，切实发挥好立法对全面深化改革的引领、推动和保障作用。市人大常委会在市委的领导下，紧紧围绕全市工作大局和民生问题，通过广泛征集意见和充分论证，明确2016年的立法项目为《许昌市城市市容和环境卫生管理条例》，并报市委获批，推动许昌市城市综合治理能力现代化建设不断向纵深发展。在市委的领导下，市人大常委会党组在首部地方性法规顺利出台后，迅速编制和调整立法规划与年度立法计划，坚持统筹兼顾，将涉及省委、市委工作重心和人民群众切身利益的立法事项优先列入立法议程，比如，2017年度立法项目的《许昌市中心城区河湖水系管理保护条例》，为历时5年建成的许昌市水系管理和保护提供强有力的法律保护。二是构建立法工作格局。2016年年初，中共中央办公厅印发《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对加强和改进党对立法工作的领导，充分发挥立法机关的主导作用提出了新的要求。根据文件精神，结合许昌市立法工作实际，市人大常委会党组进一步向市委报告，不断完善公开征集立法项目制度，健全多元化草案起草机制，注重发挥政府在地方立法工作中的作用，进一步强化公开征求社会公众意见制度、立法论证和听证制度、立法专家顾问制度等，建立了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局。三是加强立法工作队伍建设。积极响应党中央关于加强立法工作人大队伍建设的号召，市人大常委会报市委批准后，先后遴选和招录7名法律专业人才进入机关。

　　（三）围绕党委中心工作依法行使职权。围绕经济建设中心、服务全市大局，既是人大工作的重要责任，也是人大工作坚持党的领导的具体体现。市人大常委会党组紧紧围绕市委总体工作布局，依法行使职权，积极参与推进经济社会发展的重要工作，充分发挥地方国家权力机关作用。一是全力助推经济转型升级。高度关注经济社会发展质量和效益，紧紧抓住许昌市经济运行中的突出问题，持续加强监督，定期听取审议全市国民经济与社会发展计划执行情况的报告，专题听取农业产业化、精准扶贫、特色文化产业、金融部门服务中小企业发展等议题，提出强化经济运行调节、巩固提升投资拉动、加大结构调整力度、着力改善民生等意见和建议，推动经济发展量质并进。二是全力支持重大项目建设。专题听取审议全市产业集聚区、重点项目、新型城镇化建设和招商引资工作情况的报告，紧紧抓住国家实施棚户区改造的重大机遇，支持市政府扩大融资规模，加大投资力度。为保障产业结构优、产品前景好、发展潜力大的重点项目用地需求，解决好土地供需矛盾突出、用地中存在粗放低效等问题，推动市政府清查出低效用地163宗，面积8200亩。认真落实市级领导干部联系重点项目制度，专门成立了曹魏古城开发前线协调服务小组，具体负责曹魏古城开发建设过程中有关事项的协调办理工作。三是高度关注民生福祉。市委高度重视人民群众的切身利益，市人大常委会党组围绕民生改善工作，推动解决“舌尖上的安全”问题，开展专题询问，着力强化食品安全问题的监督，把《加快推进市区农贸市场体系建设》列为人大议案，建成1个一级市场--中原国际农产品物流港，7个二级农贸市场和120家生鲜便利店，推动解决农贸市场管理、学校食堂专项整治、各类农产品生产流通监管环节中存在的诸多问题。在推进三个重大水利项目建设中，先后组织开展了6个场次的“集中看、集中听、集中议”，两次召开常委会会议，分阶段听取审议工程建设情况的报告，确保工程如期完工。围绕清潩河治理的突出问题，作出了《治理清潩河五年水变清》的决议，坚持每年听取市政府专题工作报告。强力落实精准扶贫任务，审议通过将代表在市七届人大一次会议上所提的《关于加快推进精准扶贫打赢许昌脱贫攻坚战的议案》列为议案的报告，作出了“进一步提高政治站位、加大财政投入力度、加大金融扶贫力度、加大产业扶贫力度、加大健康扶贫力度、加大帮扶扶贫力度、加大检查督导力度”等七个方面的审议意见，交市政府有关部门办理。

　　（四）紧扣市委要求强化人大党建工作。许昌市人大常委会党组全面贯彻市委要求，在强化思想认识上努力做到持续求进、走在前列。一是强化主体责任落实。常委会党组把党风廉政建设同各项工作同谋划、同安排、同部署，把党风廉政建设主体责任落实到班子成员及其分管的具体工作中，进一步明确班子成员和各委室主任在党风廉政建设责任中的职责和任务。班子成员按照“一岗双责”的要求，对分管部门进行督促检查。在具体工作中，党组书记亲自承担管党治党主体责任，定期听取党建工作开展情况汇报。各位党组成员、委室主任，根据自身职责和本部门情况，制定详细的主体责任落实方案，确保责任落实到位。二是成立党建工作领导小组。由市人大常委会党组副书记专门负责党建工作，制定出台了《市人大常委会党组书记专题会议制度》、《关于许昌市人大常委会加强自身建设的意见》；《许昌市人大常委会加强党建工作实施意见》、《许昌市人大常委会持续求进、走在前列的意见》等顶层设计方案。三是全面落实党建任务。根据巡视组整改意见和市委实施的“立根铸魂、固本强基、强筋壮骨、清风莲城”党建“四大工程”，市人大常委会党组迅速建立市人大常委会党组书记专题会议制度，以委室为单位健全基层党支部，积极做好机关党委换届筹备工作。积极开展“两学一做”学习教育和为期三个月的“以身边案教育身边人”的以案促改活动，形成思想建党和行为建党双管齐下。四是机动活动建立临时党委。常委会党组在抓好日常党建工作的同时，对于开展的机动活动也会建立临时党组织，统一负责和安排相关活动。如，每年召开的人代会，建立临时党委，领导大会秘书处统一负责会议期间的各项工作；今年举行的新一届常委会组成人员履职培训班，同样成立临时党委，负责培训期间的各项事务，确保市人大常委会的所有活动均在党的领导和指挥下有序进行。

　　四、坚持党对人大工作的领导需要处理好的几个关系

　　坚持人大工作正确的政治方向，核心是坚持党的领导。在履行各项职权时，最根本的是必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，始终把人大各项工作置于党委的领导下，努力实现党的领导和依法办事的统一，党的主张与国家意志、人民意志的统一。

　　一是准确把握好党委决策和人大决定的关系。党委决策是党委实施党的路线、方针、政策，行使执政权力的重要体现，人大及其常委会则拥有宪法和法律赋予的讨论、决定本地区重大事项的职权。党委决策是人大及其常委会确定工作目标，讨论、决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，党委通过人大及其常委会来反映人民群众的意愿，集中人民群众的智慧，最终经过法定程序把党委决策变成国家意志，形成人大的决定，并在国家强制力的保证下得到有效执行。因此，党委决策与人大决定目的一致，是党的主张与国家意志的统一、党内民主与人民民主的统一、制度保证与法律保证的统一。

　　二是准确把握好遵守党的纪律和依法办事的关系。人大及其常委会拥有宪法、法律赋予的各项职权，但人大行使职权必须依法进行，同时人大常委会党组及人大代表中的党员还必须严格遵守党的纪律和决定。人大常委会党组要时时刻刻自觉把人大工作置于党的领导之下，尊重和争取党委的领导，带头坚决执行党委的决定，维护党委的权威，正确实现党的主张。在党纪和国法中，不断教育、引导在人大工作的党员牢固树立党的意识和执政观念，树牢党员意识。特别要引导人大代表，明确自己的身份既是人大代表又是党员，把尽党员之责摆在首要位置，把党纪挺在前面，做到既坚决遵守党的纪律，又严格履行法律规范，认真做好人大工作。

　　三是准确把握好贯彻党的意志与反映人民意志的关系。中国共产党是执政党，总揽全局、协调各方的领导核心作用必须得到保证。人大及其常委会是国家权力机关，代表人民行使职权，人大常委会党组承担着党的主张通过法定程序转换为国家意志的重要责任。一方面要积极反映人民群众的呼声，另一方面，在履职行权时要坚持党的基本理论、基本路线和各项方针政策，贯彻党委意图，遵守党的纪律，使党的意志最终转化为人民群众的自觉行动。

　　五、坚持和完善党对人大工作的领导的主要作用

　　（一）进一步增强凝聚力和向心力。加强党对人大工作的领导，有力地提高了人大常委会组成人员、人大代表和机关同志的党员意识，对党的性质、宗旨、历史使命以及党的纲领和任务生发出自觉性认识，进一步树牢政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，自觉接受组织安排和纪律约束，自觉维护党的团结统一，从而进一步强化党和党员的密切联系，增强凝聚力和向心力，在任何时候都不会与党离心离德，而是勤勤恳恳为党的事业努力奋斗，反映在履职尽责中，自然而然会成为忠于职守的模范、执政为民的模范，不断改进工作作风、增强为民服务的本领，得到人民群众的充分信任和坚定拥护。

　　（二）进一步改进和完善领导方式。当今世界处于历史性的大变动时期，中国也处于历史性的伟大变革中，从国情来看，各省、市已经进入了全面建成小康社会的决战时期，新形势、新任务提出了新的要求。相应的，围绕大局、服务中心的人大工作也面临着同样的情况。长期以来形成的领导制度、方法及工作作风，都是需要继承和发扬的，但有的必然要随着任务、环境、条件的变化而改变、补充和更新。因此，坚持和完善党对人大工作的领导，是人大常委会党组领导方式的一种进阶。目前党内尚存在的党组织不紧密、治党不严、领导班子革命化纯洁度不高等问题，都需要通过坚持和完善党对人大工作的领导来加以解决。

　　（三）进一步提高人大履职的落实度。人大及其常委会主要通过立法、监督、任免和重大事项决定等四项权力履行职责。其地方性法规是否得到有效实现，决议决定是否得到有效落实，任免干部是否依法履职，是人大工作落实程度的主要衡量标准。人大及其常委会只有坚持和完善党对人大工作的领导，始终围绕党委决策部署履行四大权力，才能使决议决定真正达到有效转变党的意志为国家和人民意志的标准；只有坚持和完善党对人大工作的领导，始终围绕经济社会发展大局履行四大权力，才能使决议决定真正达到符合实际、推动发展的标准；只有坚持和完善党对人大工作的领导，始终围绕民生改善履行四大权力，才能使决议决定真正达到维护最广大人民根本利益的标准，最终实现人大履职的高效落实和有效助推。

　　六、坚持和完善党对人大工作领导的几项发展建议

　　坚持党的领导只有起点，没有终点。加强和完善党对人大工作的领导，需要从已有的基础上，查漏补缺，把坚持党的领导和遵循人大制度有机结合起来，积极探索方式方法，充分发挥党在地方人大体制内的核心领导作用。

　　（一）充分发挥人大常委会党组作用。地方人大常委会党组是地方党委的派出机构，受党委领导，对党委负责。发挥地方人大常委会党组的领导核心作用，是地方党委对人大工作实施领导的主要途径。要充分发挥地方人大常委会党组的作用，落实全面从严治党要求，全面加强人大党的工作和党的建设，既要负责贯彻执行好党的路线、方针、政策和决策部署，执行党委的决定，维护党委的权威，正确体现党的主张，又要讨论和决定本单位的重大问题，做好干部管理工作，指导机关和直属单位党组织的工作。特别是在当前形势下，要引导组织人大常委会组成人员和人大代表中的党员，认真履行好人大代表和共产党员的双重责任，带头在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，带头把党的领导体现到人大工作的方方面面，更要注重教育和引导机关中的党员干部增强党章、党规、党纪意识和国家法律、法规以及人大规则意识，实现尽党员之责和尽岗位之责的有机结合，真正落实遵守党的章程纪律和履行法定职责的双重要求。

　　（二）积极与地方党委沟通汇报工作。坚持和完善党对人大工作的领导，责任主体有两个即地方党委和地方人大常委会。地方人大常委会党组要增强党的观念，主动接受党委领导，充分发挥掌握情况、熟悉程序、履行职权的优势，主动作为、全力助推、积极促成；要经常向同级党委汇报人大工作思路、提出建议举措、及时反馈有关情况；要将助推党委加强对人大工作的领导上升到制度层面，促进党委把人大工作纳入党委整体工作布局，统一部署和推进。在重大问题上，地方人大常委会党组应通过工作汇报和请示等方式方法，就有关人大工作中的重大事项提请党委决策。同时，地方人大常委会党组还要向党委反映人大工作中急需解决的问题，如干部配备、组织建设以及需要党委协调的各种关系等，推动人大干部的培养、任用和交流纳入党的干部队伍建设总体规划。在重要活动上，应事先向党委报告，请党委主要领导或者分工联系的领导到人大调研，直接听取人大常委会党组成员对加强人大工作的意见和建议，为党委加强对人大工作的领导当好参谋和助手。在重要工作上，应加强与党委有关部门的信息沟通，让纪检、组织、宣传、统战等党委工作部门了解人大方面的要求，帮助人大解决实际问题。另外，还应加强与“一府两院”党组的联系沟通。凡有重要工作事项需要协调解决的，人大常委会党组成员可与“一府两院”党组成员直接磋商，协调关系，形成共识。在与同级政协党组的联系沟通方面，也可以考虑建立定期联系制度，听取政协对人大工作的意见。

　　（三）充分发挥人大作用增强党外干部核心意识。增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，是所有共产党人的共识。然而，在人大代表和人大常委会组成人员中，还有部分数量的党外人士。地方人大常委会要充分发挥密切联系群众、联系代表的政治优势，充分团结党外人士，强化党外人士思想统一，形成党外人士与党中央保持高度一致的局面，保证党和国家蓬勃发展、长治久安。比如，在人代会期间，针对党外人士专门召开培训会议，日常工作中充分运用人大代表活动阵地，在国家重大会议如党的十九大的宣传工作中，充分联系和发挥党外人士的作用，以工作的方式密切党外人士和党组织的关系，增强核心意识，疏浚思想之源。

　　（四）在四权运用中突出党的领导。坚持围绕中心、服务大局，聚焦事关经济社会发展的重大问题和人民群众普遍关注的热点、难点问题，认真行使法定职权，并以创新举措提升人大依法履职实效。实施正确监督、有效监督，支持和促进“一府两院”依法行政、公正司法，推动中央和省委决策部署在基层贯彻落实。坚持党领导立法，围绕贯彻落实中央精神和市委决策部署，着眼全市工作大局，确定和落实好重点立法项目，确保改革发展稳定安全于法有据。讨论决定重大事项，把党的主张及时转化为国家意志，促进科学决策、民主决策、依法决策。依法行使人事任免权，贯彻党委人事安排意图，在人事任免过程中及时收集和反映人民群众、人大代表和常委会组成人员对拟任人选的意见和建议，在拟任人选提交人大常委会期间，如遇重要情况，应事先在党内由有关部门向人大常委会党组作出通报，以便在党内形成共识，保证任免程序顺利通过。

　　（五）切实加强机关党建工作。加强人大常委会机关党组织建设，是人大常委会党组的主体责任。地方人大常委会党组要善于探索新形势下加强人大常委会机关党组织建设的有效途径，激发人大常委会机关党员干部做好人大工作的政治责任心和使命感。一是完善系统内部党组织体制及职权设置，及时向党委沟通汇报，任命专职副书记专门负责党建，配齐党建工作人员。二是注重加强机关党员干部的思想建设，引导机关党员干部认真学习马克思主义、人民代表大会制度理论知识，学习党的路线、方针、政策和重要会议精神，学习法律知识和业务知识等，结合实际开展交流活动，形成思想共识。三是深入了解人大常委会机关党组织建设的现状，形成完善党组织建设的总体思路和具体方案并付诸实施。四是加强党对随机性行政活动的领导，在监督、立法、代表小组等活动中成立临时党支部，强化党在日常工作外的领导作用。（许昌市人大常委会调研室 李帅 朱雅博）