中央办公厅《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见的通知》和省委办公厅《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的相继出台，为我们基层人大依法行使重大事项决定权指明了方向、提供了遵循，也提出了新的更高要求。如何在新形势下，正确认识、科学规范、充分行使好重大事项决定权，是地方人大工作面临的一个重大课题，也是推动人民代表大会制度与时俱进、创新发展的一个重要方面。为此，濮阳市人大常委会组成课题组，对我市市县两级人大讨论决定重大事项情况进行了广泛深入的调研。

　　一、主要做法和特点

　　多年来，我市市县两级人大紧紧围绕全市改革发展工作大局和人民群众的重大关切，依法行使重大事项决定权，不断提升决策科学化、民主化、法治化水平。

　　（一）出台规范性文件。2000年8月，濮阳市四届人大常委会出台了《濮阳市人大常委会关于市人民政府报告重大事项的暂行规定》，对重大事项的界定、讨论决定的程序等作出了规定，对规范市人大常委会行使讨论决定重大事项职权发挥了积极作用。随着经济社会发展和民主法治建设进程的加快，《暂行规定》的一些内容已经不符合上位法规定和现实需要。特别是党的十八届三中全会明确指出要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。为贯彻落实好中央精神，顺应时代需要，我们在总结我市讨论决定重大事项工作实践经验的基础上，参照《河南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，修订了《濮阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》。在《规定》起草过程中，采取多种形式，广泛征求常委会组成人员、人大代表和市“一府两院”等方方面面意见，进行修改完善。2015年12月，市七届人大常委会审议通过了《濮阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，对重大事项的原则、范围进行了界定，明确了需报请讨论、决定的三类34项重大事项，规定了重大事项提出的形式、主体、时限，重大事项的审查、决议决定的执行、审议意见的办理等操作流程，进一步完善了“党委决策、人大决定、政府执行、代表监督”的权力运行机制。

　　（二）建立年度清单制度。为落实好《濮阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，2015年底，市人大常委会印发了《关于报送需市人大常委会讨论、决定重大事项议题的通知》，要求市“一府两院”依法报送2016年需提请市人大常委会讨论决定的重大事项。对于市“一府两院”提请的化工基地建设、公共停车场、国际杂技文化产业园等12个事关我市发展全局的重大事项，市人大常委会依法作出决议决定，建立工作台账，列入人大监督工作的重点。2016年底，市人大常委会专门印发通知，要求市“一府两院”对照向本级人大及其常委会报告的重大事项范围，结合年度工作安排，列出年度重大事项清单，并及时向市人大及其常委会报告。经过两年来的工作实践，我市讨论决定重大事项年度清单制度已初步建立。

　　（三）建立重大事项沟通协调机制。一是建立了市人大常委会主要领导与市政府主要领导的沟通协调机制。在市城区水系治理、濮阳高速公路建设、城乡总体规划修编工作等重大事项确定方面，市人大常委会主任亲自与市政府主要领导进行沟通，协调步骤、达成共识，推动了相关重大事项决定的形成。二是建立市长、常务副市长列席市人大常委会会议制度。在重大事项的审议决定过程中，市人大常委会要求市长或常务副市长列席会议，加强常委会组成人员与市政府主要领导“面对面”直接沟通，以利于政府对重大事项决定的贯彻执行。三是创建了秘书长联席会议制度。对重大事项的审议意见、决议决定、领导重要批示等，由市委秘书长、市人大常委会秘书长和市政府秘书长面对面沟通，沟通结果直接呈报主要领导，减少中间沟通环节，为市人大及其常委会依法有效行使重大事项决定权提供了保证。

　　（四）依法作出决议决定。人大及其常委会讨论决定重大事项，是一个民主决策、科学决策的过程，要严格按照法定程序和议事规则进行。比如，法院判决“执行难”问题由来已久，严重削弱了人民法院在人民群众心目中的权威性和公正性，损害了司法公信力。为回应人民群众对解决“执行难”问题的期盼，市中级人民法院依法提请“关于审议执行攻坚专项工作的议案”，市人大常委会严格按照议案提出、议案受理、调研论证等环节，表决通过了《关于进一步加强人民法院执行工作的决定》，要求全市各有关部门、社会团体、企事业单位和其他组织加强与人民法院的执行联动，拓宽协作内容和范围，为人民法院执行工作提供必要的支持，履行法定协助执行义务；法院要创新方式方法，加强执行能力建设，从源头上推动解决“执行难”问题。市县两级法院认真贯彻市人大常委会决定，开展执行攻坚专项治理行动，重拳出击打击“老赖”，取得了明显的工作成效。

　　（五）加强跟踪督办。人大及其常委会就重大事项作出决定，并不表示重大事项决定权的行使程序已经完成，关键在于所作的决定是否得到有效落实。只有把重大事项决定权与监督权结合起来，进一步强化执行决定的力度，才能保障重大事项决定权得到有效行使。比如，2015年3月，代表在人代会上提出了“加强市城区农贸市场建设与管理”的议案，常委会综合运用实地查看、座谈交流、审议报告等方式，连续三年跟踪督办。针对承办单位认识不到位、重视程度不够、推动力度不大、进度较为滞后等问题，市人大常委会依法作出《关于督促市政府加快办理市七届二次会议代表所提“加强市城区农贸市场建设与管理”的议案的决议》，要求相关部门进一步提高思想认识，完善体制机制，加强统筹协调，确保按时完成市城区农贸市场建设任务，给人大代表和全市人民一个满意的答复。决议引起市政府主要领导高度重视，明确表态将严格执行农贸市场建设规划，确保按时完成农贸市场建设任务，目前正在按照规划布局和时间节点有序推进。

　　二、存在的主要问题

　　（一）思想认识不够到位。一方面，有的党政领导重视支持不够。一些应由人大决定的事项，在实际运行中，党委或政府决定就予以实施，“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远。一些领导干部依法执政理念不够强，对人民代表大会制度的性质、地位和作用认识不够到位，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权的重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻的理解，在支持和配合人大行使重大事项决定权方面不够重视。另一方面，人大有的同志认识有偏颇。有的同志担心行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，工作中存有畏难情绪，对依法行使重大事项决定权不够积极主动。

　　（二）重大事项界定不够明确。科学准确地界定重大事项的范围，一直是地方人大及其常委会决定权行使中的重点和难点。宪法法律和有关法规对重大事项的范围界定比较宽泛，列举的重大事项比较笼统，缺乏统一标准，过于原则，在实践中难以把握。中央和省委文件虽然对重大事项进行了进一步明确，但是界定仍然不是十分清晰，加之“重大事项”是一个地区的、动态的、发展的概念，在不同的时间、地点、层级等背景条件下，重大事项是不断变化的，以致实践中党委、人大、政府在重大事项的判断上难以界定，容易出现人大应该作出决定而没有作出决定、政府应该提请人大决定的事项而没有提请的现象。

　　（三）决定质量有待提升。近几年工作实践中，除一些法定事项外，提请人大决定的多是政府投资项目举债或以政府购买服务名义融资等事项，都是临时动议，人大常委会在作出决议决定前没有充分进行调查论证，没有广泛征求各方意见，导致人大行使决定权较为被动。各级人大代表和常委会组成人员中，专家学者较少，特别是精通法律、金融、生态保护、城市规划的人员更少，致使在听取和审议“一府两院”重大事项报告时，往往只能是走程序、走过场，作出的决议决定质量不够高，针对性、约束性不够强。

　　（四）工作机制不够健全。就我市而言，尽管近年来市、县两级人大常委会对依法行使重大事项决定权的制度建设进行了一些探索实践，对讨论决定重大事项必须遵循的总体要求和基本原则、应当把握的重点和范围、需要完善的工作机制、如何提高科学化民主化法治化水平，以及认真贯彻实施决定决议、加强组织领导和工作保障各个方面，作出了明确规定，但从实践上看，在加强调查研究、开展合法性审查、进行科学性论证、组织公众参与等方面，贯彻执行不够到位。对于如何将人大的决定贯彻执行下去，如何对决定的执行进行跟踪监督，如何对执行不力追究责任等方面，还缺乏务实管用的监督手段和制度设计。

　　（五）跟踪督促不够有力。人大及其常委会对重大事项作出决定后，都要交付“一府两院”贯彻执行。有的决议决定通过后，工作难度小、容易落实的，“一府两院”都能有效贯彻执行；组织协调难度大、时间跨度长的，“一府两院”有时不能严格按照决定内容执行，时间拉的长了，容易束之高阁，没有下文，导致人大决议决定的执行效果不够理想。在人大自身方面，不同程度地存在着重讨论决定、轻跟踪督办的问题，与行使监督权、人事任免权结合得不够紧密，没有综合运用质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段来保证决议决定的贯彻执行。

　　三、几点建议

　　地方人大依法行使好讨论决定重大事项职权，对确保各级党委重大决策部署得到贯彻落实，推进治理体系和治理能力现代化，具有重要作用。地方人大要进一步细化完善讨论决定重大事项的制度和机制，确保职权依法、规范、有效行使。

　　（一）提高思想认识。讨论决定重大事项，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，是加强和巩固党的执政地位，确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。党的十九大报告提出：“健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。健全人大讨论决定重大事项制度，做好各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作，要认真学习贯彻党的十九大精神，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作。坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。党委要牢固树立宪法和法律意识，支持和保证人大依法行使重大事项决定权，善于通过人大行使重大事项决定权，把党委对地方重大事务的主张转化为国家意志和全体人民的自觉行动。政府要牢固树立依法行政意识，正确处理好人大与政府的决定与执行、监督与被监督的法律关系，对于依法应当由人大决定的重大事项，都要积极主动提请人大决定。人大常委会要切实增强行使重大事项决定权的责任感和使命感，牢固树立责任意识和担当意识，把行使决定权摆在人大工作的突出位置，积极作为，理直气壮地行使好重大事项决定权。

　　（二）科学界定范围。科学界定重大事项范围是人大依法行使重大事项决定权的前提。对重大事项的界定，应在遵循合法性、全局性、长远性、根本性、可行性原则的前提下，紧密结合地方实际，科学界定讨论决定重大事项范围。不仅要把重大事项划分为议而必决、议而可决、议而不决三种类型，还要做到定性与定量相结合，原则定义、条款列举和兜底办法相结合，党委认可、政府关心、群众关切和人大可为相结合。人大常委会在行使重大事项决定权时，要把握好分寸，掌握好尺度。一方面要有作为，该决定的事项必须决定，不能虚化。另一方面，不能错为，不能过度强调重大事项决定权，把小事也拿来决定。

　　（三）精心组织实施。一是坚持重大事项年度清单报告制度。健全重大事项年度议题协商确定机制，通过争取党委点题、鼓励政府提议、征求常委会委员、人大代表、人民群众和机关各部门意见等多种渠道征集重大事项议题建议，明确相关议题的完成时限和责任部门。二是精心组织审议。充分听取和吸纳民意，深入开展调查研究，找准问题及症结所在，依法提出解决问题的对策建议。对于涉及群众切身利益或各方面意见存在较大分歧的重大事项，应适时组织召开听证会或专家论证会。三是确保决议质量。切实提高决议决定文本质量，起草制定的每个条款，都要具有较强的针对性、实用性和可操作性，确保决议决定能够得到执行和落实。同时，通过公告、新闻发布、重点内容解读等多种形式，在网站、报纸、电台、电视台和微信微博等媒体加以宣传，为决议决定的执行和落实营造良好的社会氛围。

　　（四）完善工作制度。一是完善操作规程。要建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及贯彻落实的保障措施等工作程序和方式方法，不断提高决议决定质量和落实效率。二是健全协调机制。要认真组织人大常委会主任、秘书长、工作部门与“一府两院”主要领导、秘书长(办公室主任)、承办部门之间的层级联席会议，加强面对面的沟通交流，及时协商解决议题安排、组织实施、执行落实、检查督办、公开公示等各环节工作中存在的困难和问题，增强综合协调的针对性和时效性。三是健全决策机制。进一步加强与人大代表和人民群众的密切联系，深入基层、深入实际开展调查研究，充分发挥“人大代表之家”、代表联络站等平台优势，健全完善议事决策机制，提高讨论决定重大事项的民主化、科学化、法治化水平。四是加强跟踪督办。督促“一府两院”建立人大及其常委会决议决定办理落实责任制，明确责任部门和完成时限，严格办理标准和执行要求，确保每项决议决定有人抓、有人管、能落实。建立决议决定落实责任追究制度，对“一府两院”应报请人大及其常委会审议决定的重大事项未提请的、报告内容严重失实的、执行不力或拒不执行的、不按规定报告的等情形，人大常委会可依法采取质询、特定问题调查以及撤职、罢免等形式，以维护重大事项决定权的权威性和严肃性。

　　（五）加强自身建设。打铁还需自身硬，地方人大常委会必须加强自身建设。一要提升议政能力。进一步加强对党的基本理论、基本路线、基本方略的学习，加强对与人大行使职权密切相关法律法规知识的学习，加强对经济社会发展形势的研究，不断提高行使重大事项决定权的能力水平。二要优化组织结构。进一步优化人大及其常委会组成人员结构，选派年富力强，精通经济、社会、法律等方面知识的专门人才充实到各级人大及其常委会组成人员中，并适当增加常委会和专委会专职委员比例，以结构优化促进决策者素质提升。三要加强干部建设。建立健全基层人大及其常委会工作机构，创造条件增加机关人员编制，配齐配强机关工作人员，加强业务培训和实践锻炼，努力建设政治合格、业务精湛、作风优良的人大干部队伍，为人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证。（濮阳市人大常委会调研室 盛建国 房亚楠 马德原）