按：2月8日至9日，中国人大制度理论研究会理事会年会暨加强和改进人大监督工作研讨会在北京召开。会议印发了河南省人大常委会副主任蒋笃运提交的关于加强人大生态环境保护监督的理论文章。现予以刊发，供学习参考。
发挥人大监督职能 依法促进生态建设
河南省人大常委会副主任 蒋笃运
生态环境保护是我国的一项基本国策，关系当前与长远、国计与民生、和谐与稳定，是造福当代、惠及子孙的大事。习近平总书记强调，“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。河南省人大常委会高度重视对生态环境保护的监督，深入贯彻五大发展理念，紧紧围绕打造天蓝、地绿、水净的“美丽河南”目标，组织开展了一系列生态环境保护监督活动，全力推进和加强生态文明建设，取得了较好的效果。
一、人大加强生态环境保护监督的重要性和必要性
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，把生态文明建设摆上更加重要的战略位置，将生态环境质量总体改善列为全面建成小康社会新的目标要求，在加强环保监督、深化相关改革、推动重点领域污染防治等方面取得新的进展。国家还相继出台了一系列重要文件和法律法规，完成了重大、系统、全面的制度架构。特别是新修订的环境保护法，增加了环评区域限批、环境行政拘留、查封扣押、限产停产等强制措施，正式实施两年来，在各地得到了严格执行，环境质量有所改善，环境保护工作取得了明显进步。
但总体来讲，我国的生态建设水平仍滞后于经济社会发展，各类污染物排放量仍处高位，部分地区环境质量与人民期待仍有较大差距，一些群众反映强烈的突出环境问题还没有得到根本解决。造成这些问题的原因主要有以下几个方面：一是从宏观形势看，国家发展路线决定了环境保护的长期性与艰巨性。在当前经济发展新常态下，“三期叠加”的压力导致各地政府在没有彻底解决前期积累的旧的环境问题的同时，依然会增加对传统经济发展方式的路径依赖需求，加上城镇化加速推进带来的污染排放和城市生态空间安全格局压力，新的问题还在不断产生。二是从区域发展看，区域发展不均衡导致环保压力与生态建设的动力不相同。由于东、中、西部处于工业化的不同阶段，中西部地区以投资拉动经济粗放式增长的主动性仍然较强，地方政府更容易强化组织功能，推动高耗能产业从东中部向中西部地区、从重点区域向非重点区域转移，欠发达地区的环境保护压力明显加大。三是从环境治理的客观性看，当前各类环境问题具有不同尺度，有小范围的、地区性的，也有区域性的、流域性的，并且彼此关联，单靠一个部门、一个地区很难实现防控。此外，环境监管多头管理问题突出，国家层面的53项主要生态环保职能中，40%在环保部门，60%分散在其他9个部门，执法主体和监测力量分散，难以形成有效合力。四是从行政部门的主观性看，由于环境保护缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治。据最高检统计，破坏环境资源犯罪案件背后的监管失职渎职情况也是比较严重的。以上这些问题如果得不到有效解决，必然损害群众利益，影响党和政府的形象。
监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。监督工作的成效，直接关系到人大职能的发挥以及地方人大的形象和地位。人大监督能否精准发力，关键是要找准监督点，按照监督法规定的“突出、集中、普遍”的原则，围绕本地经济社会发展的重点工作和关系人民群众切身利益的问题选准监督议题。生态环境保护既是工作重点和民生热点，也是监督难点，是地方人大义不容辞的责任。人大要通过有力监督，进一步维护生态环境相关法律法规的严肃性和权威性，保证政府重大决策的民主性与科学性；通过有力监督，不断强化政府应该承担的责任与义务，提高生态环境公共产品供给的质量和效率，解决群众对优良环境质量的诉求；通过有力监督，让社会各方面充分认识保护环境的重要性、必要性和紧迫性，实现经济发展、民生改善和环境优化的互促共进，从而切实发挥人大在围绕大局、监督为民、服务发展、推动法治、促进和谐方面的重要职能。
二、河南省人大加强生态环境保护监督的实践和启示
河南省正处于工业化、城镇化、农业现代化加速发展时期，产业结构、能源结构还存在一定程度的不合理状况。近年来，虽然全省环境质量在不断改善，但环境保护形势依然严峻，大气、水污染严重，资源环境承载能力已经接近上限，成为制约经济社会可持续发展、全面建成小康社会的突出短板。河南省人大常委会积极回应人民群众对生态环境问题的关切，始终把环境与资源保护作为常委会工作的重要组成部分，采取一系列工作措施，不断加强和改进监督工作。
（一）统一思想，切实增强责任意识。打铁还需自身硬。常委会从强化环保法律法规学习入手，把增强有关人员的责任意识作为推进环保监督工作的推手，要求加强环保法律知识学习，切实做到知法懂法，严格依法履职。针对生态文明建设中具有根本性、长远性的重大问题，每年都邀请相关方面的专家学者举办专题讲座，帮助常委会组成人员和机关工作者理解把握中央和省委决策要求，提高政策理论水平和科学素养。例如，在2016年常委会第二十四次会议召开期间，就邀请环保部专家就“中国的环境挑战与生态文明治理”进行了授课。同时，每年在研究制定常委会年度工作要点时，都把生态环境保护作为一项重要的监督内容，精心策划、科学安排监督课题。近两届以来，围绕生态环境保护工作，先后组织开展专题视察3次，专题调研4次，就12部法律法规的贯彻落实情况开展了执法检查，督促政府工作任务的落实。依据新修订的环保法的规定，高度重视听取审议省政府对上年度环境状况和环境保护目标完成情况的汇报工作。在2016年的审议中，提出30多条意见，有力推动了相关问题的整改落实。
（二）精准切入，积极回应群众期盼。紧紧抓住人民群众关心的环保热点进行重点监督。一是以保障人民群众喝上干净水为目的，监督水污染防治工作。水是生命之源、生产之要、生态之基。常委会在邀请专家开展讲座，组织听取政府相关部门工作情况汇报的基础上，由常委会副主任带队，深入全省各地化工、造纸、畜禽养殖等排放企业及饮用水水源地、自来水厂进行重点检查，并委托16个省辖市和9个省直管县对本区域情况进行执法检查。同时，采取专题询问的方式，向省政府副省长和环保、水利、国土、住建等政府部门的主要负责人进行了问询，推动了全省水污染防治工作的深入开展。二是以保障人民群众呼吸到清洁空气为目的，监督大气污染防治工作。针对全省雾霾天气持续不断、大气污染防治任务艰巨的情况，听取了省政府及省环保厅、发改委、科技厅、工信厅、公安厅、财政厅等12个部门的汇报，赴全省开展专题调研，将发现的问题汇总整理成7条意见，督促省政府研究解决。同时，认真完成全国人大常委会委托的大气污染防治法执法检查，组织撰写的报告受到全国人大的充分肯定。三是以保障安全生产生活为目的，监督土壤污染防治工作。土壤环境质量直接关系到人民群众的“米袋子”“菜篮子”，关系到人民群众的身体健康和生命安全。针对近年来全省土壤污染日趋加重的现状，组织了开展省、市、县三级人大联动监督，两个月内检查市、县23个，检查土壤污染防治项目61个，召开座谈会22次，有力推动了有关法律法规的贯彻落实，促进了政府部门对相关工作的监督管理。
（三）创新方式，不断强化监督实效。结合全省阶段性发展状况和生态环境建设实际，分年度、有重点，采取专题视察、执法检查、听取和审议专项工作报告、专题调研等多种形式开展监督。以“三级联动”增强监督合力。为提升环保工作地位，从2014年开始，常委会尝试在环保工作中采取省、市、县三级人大常委会联动监督的方式，打破了过去仅停留在省一级重视的层面，给全国提供了有益经验。在2016年推动新环保法贯彻落实中，开展了三级联动执法检查，省、省辖市、省直管县三级人大常委会统一部署、上下联动，前后历时6个月，召开不同层次的座谈会，深入1200多家企业单位实地检查，发放问卷调查表，并接受群众来信来电提供违法线索。针对调研中发现的问题，提出了20多条有针对性的意见建议，反馈给省政府有关部门进行整改，取得了良好效果。以跟踪问效打造监督常态。监督的最终目的是落实。常委会高度重视监督建议办理的跟踪督查，比如在对污染物排放问题进行调研时，针对一些地区污水处理设施处理标准低、管网不配套、雨污管网不分流等问题，提出了严格控制水污染物排放总量、扎实推进城镇污水处理设施建设、减少农业面源污染等12条建议，要求政府部门进行整改，并对整改结果进行跟踪。地方政府高度重视，采取了建章立制、严格准入、许可排污等一系列行之有效的措施手段，确保了整改成效。以品牌宣传扩大监督影响。生态环境保护工作需要全社会的参与。自1995年开始，常委会牵头组织了“中原环保世纪行”活动，将法律监督、社会监督与舆论监督有机结合，成为党委支持、人大牵头、政府参与、媒体参加、社会关注的监督环境保护工作的一个品牌，为河南环境改善作出了积极贡献。21年来，相继开展了“向水污染宣战，根治淮河”“深化工业污染防治，促进生态环境建设”“实施环保法律，聚焦水气土壤，建设美丽河南”等主题活动，由最初的8家省级新闻单位、29名记者，发稿207篇（市级媒体952篇），发展到目前的22家省级媒体、110多名记者参加，每年发表各类稿件上万篇，产生了一大批舆论导向正确、社会效果好的优秀新闻作品，起到了树立典型、鞭策后进的作用，大大提高了全社会的生态环保意识。
从河南省人大常委会的具体实践看，人大要做好对生态环境保护的监督工作，要坚持以下几个原则：一是必须坚持党的领导。这是做好人大监督工作的根本保证。人大监督职能作用的发挥与我们党实现政治领导的价值目标，从根本上讲是一致的。近年来，河南省委围绕生态文明建设布局，制定出台了一系列政策措施，提出了“让蓝天同在、碧水长流、美丽与发展同行”的目标。省委对推进生态文明建设的坚强决心，对人大做好相关工作是极大的鼓舞与鞭策。因此，只有围绕省委中心工作开展监督活动，使人大的监督工作与全省大局相统一，与全省人民的根本利益相统一，才能从根本上保证人大监督职权的有效行使。二是必须坚持问题导向。环境保护工作存在的热点和难点问题，大都涉及人民群众的生产、生活和切身利益，涉及到社会的稳定。只有找出、找准政府工作中存在的问题，把人大监督的压力传导给政府，并转化为抓落实的动力，才能最大限度谋求、维护人民群众的根本利益。在问题的选取中，要充分尊重和发挥人大代表的主体作用，代表在了解民情、反映民意、集中民智方面具有独特优势，代表反映的问题一定是群众呼声很大的突出问题。比如，我省代表曾提出尽快消除镉污染危害的建议，常委会专门成立调研组，弄清了影响铬渣处理问题的原因，推动了铬渣无害化处理问题的顺利解决，受到了群众的广泛赞誉。三是必须坚持依法监督。人大工作的一个重要特点就是依法按程序办事，监督工作也同样如此。一方面，要按照法律的规定把权力行使充分，正确处理监督与支持的关系，不能因为碍于面子而流于形式。要不怕触及环境保护工作中的深层次矛盾，坚决避免走过场，把法律赋予的职责真正落实下去。另一方面，要明确监督的主要作用是督促政府落实，而不能代替政府处理一些具体事务，因此一定要把握好监督的强度、力度和广度，减少工作中的盲目性和随意性，做到统筹兼顾、科学安排，避免束缚政府的手脚。四是必须扩大参与范围。对于涉及全省大局的重点难点问题，由常委会主要领导带队，抽调有关部门参加，组成高层次检查组，并开展省、市、县三级人大联动监督。通过提高监督主体层次、监督内容层次，不断扩大监督范围，加大监督力度，确保监督工作取得实效。同时要注意调动各方面积极因素，加强和地方人大之间的联系和工作交流，在各项立法和监督工作中，有针对性地邀请基层人大的同志参加调研，法律草案、调研报告和建议办理报告等也应充分征求地方人大意见，推动人大工作形成合力、取得实效。五是必须注重宣传引导。围绕人大行使监督职权的重点工作，抓住事关群众切身利益的重大事项来确定新闻报道的重点题目和内容，积极引导新闻媒体加强对审议监督的深度报道，努力从工作性报道向百姓视角性报道转变，从结论性报道向过程性报道转变。注重通过网络视频直播、视频录播、专题报道等多种形式，扩大监督工作的社会影响力。比如，常委会从2014年开始，在专题询问中，均采用电视、广播、网络同步直播方式，增加“追问”、自由询问、网民提问等环节，分管副省长及有关部门负责人现场接受询问，人大监督工作的公开性和透明度得以显著增强。
三、加强人大生态环境保护监督的对策和建议
生态环境保护任重道远，需要全社会凝聚共识、增强合力、久久为功。这也要求人大监督紧跟形势，不断完善制度机制，改进办法措施，增强监督实效。结合当前监督工作中存在的困难问题，提出以下几点建议。
一是加快完善环境保护相关法律法规。加强人大监督，必须首先解决有法可依的问题。据统计，经过多年建设，全国人大先后出台环境及资源保护方面的法律30多件，地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件，在生态环境保护方面逐渐建立了一套制度体系，尤其是“史上最严”环保法的实施，进一步提升了环境保护工作的法治化水平，这同时也为地方各级人大依法加强监督，提供了重要契机。但是，也必须看到，在“依法治国”方略指导下，对照我国建设生态文明、加强环境保护的要求，我国环境保护领域尚存在环境保护法律体系不够完备，环境保护重点领域立法空白，环境保护法律制度不够严格，环境执法不力等问题。建议全国人大进一步完善环保法律体系，加快制定土壤污染防治法、海洋基本法、生物安全法等法律，尽快修订大气污染防治法、水污染防治法、森林法等法律制度，系统构建环境保护领域法律规范体系。同时鼓励地方充分发挥主观能动性，加强环境立法工作，有效实现与新环保法的配套衔接，因地制宜解决本地区环境保护管理中的突出问题，为国家环境保护法律法规的修订提供有益探索和借鉴。
二是加大环境保护相关法律的执法检查力度。执法检查是推动法律贯彻实施的有效手段。近两年来，张德江委员长亲自参加了职业教育法和食品安全法的执法检查，亲自向常委会报告执法检查的情况，强调要坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、坚持监督与支持相统一，实行正确监督、有效监督，让法律规定得到全面落实，让法律作用得到充分发挥，让法律威严得到切实尊重。从实际效果看，执法检查也确实起到了很好的督促法律贯彻实施的作用。建议全国人大进一步增加环境保护相关法律法规执法检查的密度、力度和强度，把检查与询问、审议、反馈、跟踪落实等多项措施结合起来，增加委托地方人大协助开展执法检查的频次，扩大执法检查范围，尽可能地实现目标全覆盖。同时，可以考虑就环境保护法贯彻落实情况至上而上开展联动监督，进一步增强监督合力，提升监督实效。
三是加强对省级人大环境保护监督工作的协调。生态环境保护具有突出的跨区域、跨流域特征，许多时候都需要多方多地通力协作、共同发力。比如空气污染问题、河流保护问题，等等。全国人大也注意到这个问题，比如修改后的大气污染防治法中提出要建立区域联防联控机制，但具体条文中非常原则，没有具体的长效体制安排。建议全国人大加强同地方人大的工作联系，在强化环境保护监督方面强化工作指导与支持，建立协调机制，拓展工作平台，创造交流机会，既确保各省监督主体严格监督，又推动由各监督主体组成的监督体系形成合力。全国人大可以建立类似于“主管联合委员会”的协调部门或协调机制，使得各省人大能够在行使监督职权时协调一致、相互配合、形成合力，使监督体系的整体功能得到充分发挥，产生一加一大于二的效果。
四是进一步改进和创新监督方式。推进人大工作与时俱进、完善发展，很重要的一个方面就是要改进监督方式，使监督更加有力有效，更能够突出问题导向，体现权威和实效。建议全国人大就改进和创新监督方式加强研究，尤其是要针对环境保护工作中的重点和难点问题，用足监督法赋予的监督职权，在听取工作报告、开展执法检查、视察调研的同时，重视运用质询、特定问题调查等“刚性”监督手段，不避难点、不走过场，抓住要害、切中实质。比如新环保法中有环境保护主管部门主要负责人因出现严重后果需要引咎辞职的规定，但是却没有规定如果相关责任人不引咎辞职，则应该如何处理。人大可以研究采取罢免和撤职等非常态性监督手段，提升环境保护监督处置的威慑力。另外，要注重把人大监督与其他各类监督相结合，整合司法监督、纪检监察监督、审计监督、舆论监督等各种监督力量，通过优势互补，形成以人大监督为主体、各方面监督力量共同发力的监督格局，切实增强人大监督生态环境保护的实效性。