按：2月17日至18日，省人大制度理论研究会在鹤壁举行县乡人大工作交流研讨会。会上，北京市人大制度理论研究会副会长席文启同志以《关于加强乡镇人大工作的几个问题》为题作了报告。现予刊发，供学习参考。

关于加强乡镇人大工作的几个问题

北京市人大制度理论研究会  席文启

        在我们国家人民代表大会体系当中，乡镇人大，无论从国家最基层权力机关的角度说，还是从距离老百姓最近的民意机构的角度说，都很值得关注。而且，无论从它的现实运转状况的角度说，还是从它的实际需要角度说，也都是最值得我们着力加强的地方。随着2015年中共中央18号文件的出台（以下简称18号文件）和与之相关的法律的修订，乡镇人大面临的问题很大程度上得到了解决，但要真正使其充分发挥基层人民代表大会制度的效用，还需要我们付出很大的努力。今天就这个问题提出几点不成熟的想法，供大家参考。

        一、对于乡镇人大的定位需要有一个准确的认识　　　　

        关于乡镇人大，在18号文件出台之前，近年来议论比较多的第一个问题，就是乡镇人大是否需要建立自己的常设机构或常态机构。18号文件的出台，表明这个问题在一定程度上得到了解决。依此前法律说，乡镇人大在体制上尚未定型，其最主要的表现就是，作为这一级国家权力机关的人民代表大会，究竟以何种方式得以经常性地运转，还没有确定下来。而乡镇作为最基层的一级国家政权，与人民群众的关系最接近，与人民群众的利益最相关，因而也就最需要把人民代表大会这个人民当家作主的制度坚持好、完善好、发展好。解决这个问题的重要途径之一，就是在乡镇一级设立人民代表大会的常设机构。过去之所以长期没有解决这个问题，主要理由是乡镇一级地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以经常性地召开代表大会来讨论问题、决定事情。这当然是扩大民主的好意。但现在情况比较过去已经发生了很大变化。一是乡镇几经合并，规模已经很大，经常性地召开代表大会已属不易。二是现在乡镇的事情很多，举凡经济、政治、文化、教育、卫生、民族、人口等民生大事，都需要乡镇人大经常性地行使决定权。三是乡镇政府权力已经很大，有的乡镇财政达到十几亿甚至是几十亿，而且乡镇政府管的都是与老百姓息息相关的事情，需要乡镇人大经常性地行使监督权。四是越是基层，越是离老百姓近，越是需要民主，老百姓自己的事情由老百姓自己当家作主，这已是我们自身实践证明了的基层最有成效的治理方式。

        相关链接1： 北京市乡镇变化的情况　　　　

        据有关材料记载，北京市乡镇总个数，1984年为365个，1987年为292个，1999年为224个，2002年为190个，2006年为178个。2006年乡镇总个数不足1984年的50%。由此可见这些年乡镇合并的速度之快，由此也可以想见，现在每个乡镇的辖区和人口均远非解放初甚至是改革开放初可比了。

        乡镇人民代表大会的常设机构如何设置呢？从此前人大和学界讨论的情况看，大体有两种方式可供选择。其一是仿照县级以上地方人大常委会的模式，设立乡镇人大常委会，其优势是有现成的模式可以参照。当然，与县以上地方人大常委会相比，乡镇人大常委会其职权不一定那么大，其组成人员数量也不一定那么多，机关设置也应当尽可能精干。其二是在现在的基础上，把乡镇人大主席团常设化，正式赋予它人民代表大会常设机关的一定职权和功能。当然，要使它能够履行自己的职能，人员应该有所增加，机构应该有所完善。这两种方式，前者是在县级人大常委会的基础上做减法，后者是在乡镇主席团的基础上做加法。我认为，都是可行的。目前比较一致的意见是采用后一种方式，即将主席团常设化或常态化。因为这样做，一是可以沿用现在的称谓，不用另起炉灶；二是我们历史上有过主席团常设的传统，便于各方面接受；三是现在不少地方的主席团已经在按照半常设化或者半常态化运转了，做起来简便易行，而且能够驾轻就熟地运转起来。由于这几方面的原因，采用这种方式可以收到事半功倍的效果。目前18号文件给出的思路也就是这个思路。看来，这个路径已经明确了。

        在18号文件和新修订的法律出台以后，这个问题应该说部分地解决了。18号文件提出：“明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。规定乡镇人大主席团或主席、副主席在闭会期间，可以组织代表听取和审议政府专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表、群众的意见建议；开会时，向乡镇人民代表大会报告工作。乡镇人大主席团或者乡镇人大主席、副主席，应当将代表的审议意见和群众对政府的意见交由有关方面研究处理，有关方面应当及时反馈研究处理情况。乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务。”“乡镇人大设专职主席1人，提名为县级人大代表人选；有条件的地方，可以配备专职副主席。乡镇人大主席、副主席应当把主要精力放在人大工作上。明确人员协助乡镇人大主席开展工作。”根据18号文件修订后的地方人大组织法，明确了乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。新法规定：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”同时，在修订后的三个法律中，多处规定，主席副主席在闭会期间根据主席团的安排组织代表开展各种活动，这也符合人大实行集体决定问题集体负责的制度本意。

        我觉得，这里的说法，实际上就是要明确主席团在乡级人大具有某种常态地位。这个规定对于那些已经在经常性地开展工作的主席团来说，是颁发了一个明确的身份证。对修订后的法律对于主席团闭会期间的职权和活动方式的规定，应该怎么理解？我觉得，可以把主席团在闭会期间的职权和定位概括为几项：一是召开会议权。即可以根据需要召集会议，研究需要研究的问题。二是组织代表活动和安排监督事项权。即主席团在闭会期间有权安排的事项集中在两大类上，包括组织代表活动和组织代表开展监督工作。三是主席工作安排权。即主席团有权安排主席的工作，或者说主席应该根据主席团的授权或交办来开展自己的工作，而不能个人说了算。四是主席团对代表大会负责。其在闭会期间的工作情况应该向代表大会报告，同时也暗含了每年度的工作计划也应该在年初的代表大会上报告，经由大会批准授权开展闭会期间的工作。需要注意的是，法律并没有赋予主席团重大事项决定权和人事任免权，甚至也没有准许它单独行使监督权，而是要组织代表开展监督。　　　　

        18号文件和新的法律规定意义何在呢？我觉得，就是在实际上把主席团常态化了。我之所以用了常态化这个概念，而不是常设化这个概念，是因为法律仍然没有赋予它乡镇人民代表大会常设机关的地位和职权，包括重大事项决定权和人事任免权，也包括独立行使监督权，而这些才是人大常设机关的典型特征。由于没有这些授权，因而还不能称其为常设化，只能称其为常态化。应该说，它距离真正意义上的乡镇人民代表大会常设机关，还有一段很长的路要走。

        相关链接2：乡镇人大主席团常态化概念的根据

        据我所见，乡镇人大主席团常态化一词出自时任全国人大常委会法制工作委员会副主任的阚珂同志。他撰写的《在乡镇人大认识人大制度》（载2015年4月1日《人民日报》）一文中有这样一段：“在乡镇人大闭会期间，除个别调整乡镇人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长外，乡镇人大没有其他人事任免工作，可不设人大常委会这样的常设机关，但有必要将人大主席团常态化。通过修改相关法律，明确乡镇人大主席团的法律地位，强化它在闭会期间的工作职责，把乡镇人大工作做实，切实解决乡镇人大弱化、虚化问题。”从这段话可以看出，这次18号文件的出台，和根据文件所进行的法律修改，对于乡镇人大主席团来说，要达到的目的就是这样一种常态化，而非常设化。而作为全国人大常委会工作机关的法工委的领导阚珂同志的这个表述，显然是代表了全国人大法工委的意见的，从而也是在一定意义上代表了全国人大常委会的意见的。　　　　

        我认为，常态化正是现在乡镇人大主席团的确切的法律定位和准确的语义表达。主席团的常态化意义重大，它使我们建立起了一个乡镇人大常态化的运转模式。我在开头讲的对于乡镇人大的定位需要有一个准确的认识，就是指的这个问题。也就是说，这个乡镇人大主席团的常态化，就使得乡镇人大的运转常态化了，就使得乡镇人大的工作常态化了。也就是说，这个常态化的主席团既要负责召集人代会，又要负责人代会闭会期间人大工作的日常运转。主席团的这个常态化定位，也就决定了乡镇人大运转和工作常态化的定位。

        二、对于乡镇人大需要一个较大的加强

        这里主要谈谈乡镇人大的组织建设问题。

        一是加强代表队伍建设。代表队伍建设，不外提高代表素质、优化代表结构两个方面。提高代表素质，一靠代表选举选拔，二靠选后培训。优化代表结构，主要是召集增加既有履职意识也有履职努力的代表的数量。这个问题不是今天的主要话题。

        二是加强主席团建设。可以根据代表数量，适当增加乡镇人大主席团的人数，这一点是地方可以作为的。比如能否达到11—15人？这样，党委书记、专职副书记、人大主席、人大副主席、基层人大代表都可以进入。我认为，主席团的人数有较大增加，既是为了增强主席团的代表性，容纳各个方面的代表，也是为了增加主席团履职的力量，以便开展经常化的工作。这一方面是常态化后主席团工作的需要，也是逐步向着形成一个常设机关的方向迈步。现在只规定主席团可以组织代表开展监督（比如听取政府专项报告等），而不能自己独立地开展监督，其重要原因之一就是主席团成员数量过少。同时，主席团也还有一个为了适应新形势下工作需要而进行扩容的问题。比如，为了加强代表资格审查工作的需要，主席团中还应该包括纪检方面、组织方面的负责干部等（当然，这些人员要进入主席团必须首先当选代表）。其中基层代表应该不少于三分之一。现在5—9人或者7—11人的主席团，除了安排乡镇领导之外，名额所剩无几，没有几个基层群众代表可以进入。这与人大作为民意机关的性质不相吻合，也与我们强调密切联系群众的要求不相吻合。主席团中更多地吸收一些普通群众身份的人大代表，也应该是最基层一级人大的显著特色。我们的县级人大常委会之所以要增加员额，恐怕也有这方面的原因；而这又可以作为我们增加乡镇主席团员额的重要参考依据。

        三是配专职副主席。在人大主席实行专职化之外，（现在北京市181个乡镇中，有101个是专职主席，占到55—8%），有条件的还可以配专职副主席，这是文件中已经明说了的。同时要求主席、副主席要以主要精力甚至专门精力从事人大工作，不宜再兼任政府的其他工作。我觉得，在这个基础上，还可以再向前走走。比如，小的乡镇人大主席可以设置一正一副；大的乡镇主席就不妨设置一正两副，现在也已经有这种先例。在我去年看到的山东的材料中，已经有不少市县的乡镇实现了主席为一正一副甚至是一正两副的配置。我们不要担心人大主席多了没有事情可干，依我看，只要党委放手让他们干，他们有的是事情该干能干可以干。人民的事情多干一些又有什么不好呢？我看至少有利于社会的和谐稳定，可以让党委放心、让政府省心。

        四是乡镇人大设立专门办公室，配备专职工作人员。有条件的比较大的乡镇，可以建立类似于综合办公室那样的机构，人员可以配置到3—5人。主席团常态化了，主席团的工作常态化了，主席、副主席的职数增加了，事情多起来了，相应地，与之相匹配的工作人员的数量也应该增加。现在已经有配置2—3个专职工作人员的情况，而且还是感觉忙不过来。当然，可能有人会觉得，编制不好解决。这当然是一个问题，但是，中国的事情关键在党，只要地方党委支持，这个问题也不是不能解决的。人大的同志应该让党委认识到，把老百姓的事情办好，依靠人大来做是有优势的。在这方面已经有了不少的经验。当然，这也不是人大几个人的优势，而是人民代表大会制度的优势，是制度化了的群众路线（人大制度就是群众路线的制度化、法律化）的优势。下面有几个案例供大家参考：

        相关链接3：关于主席团工作“忙得很”的几个案例

        （1）陕西省旬阳县实行乡镇人大主席团“常设化”。该县吕河镇人大主席团，近两年来“很忙”。忙什么呢？先后召开主席团会议14次，审议镇山林经济发展、推进移民搬迁、加快美丽乡村示范村建设、加强水源地综合整治等重大事项，交办审议意见15件，跟踪督查听取汇报8次，现场督办5次，发出督查通报6期。将交办的15件审议意见全部办理完毕。问题是，这种繁忙的情况在该县并非一家，是全县乡镇人大工作的缩影。

        2012年，该县人大常委会出台了《乡镇人大工作实施办法》，围绕大会的组织和闭会期间的工作，授予乡镇人大主席团28项职权，并对主席团工作的运行程序、制度体系、保障措施予以明确规定，让主席团工作有章可循。按照他们的说法，这就叫把主席团“常设化”了（那个时候还没有“常态化”这个概念）。他们的所谓“常设化”，有如下内容：一是办公设施达到8有，包括有房屋、桌椅、电话、电脑等。二是工作制度达到12项，包括代表名册、工作规则、议案建议办理记录等。三是配备工作人员不少于2名。四是主席团成员结合自己岗位，合理分工，各负其责，都有事干。五是每季度不少于一次会议（实际上不止于此）。六是实行五步工作法，即“精选议题、深入调研、认真审议、及时交办、严格督办”。七是活跃监督工作，包括专题调研、专项视察、督办评议、执法检查、听取政府专项报告等。八是丰富代表活动，两级 1386个代表共建立180个代表小组、每个小组建立一个工作室、工作室要达到10有标准；在代表中重点开展选民接待、记好民情日记、做和代表述职等三大活动。按照这个要求，你想不忙都不行。（《中国人大》2016年第2期）

        （2）福建省龙岩市上杭县才溪镇人大工作情况。才溪乡是红军时期毛泽东搞过调查的地方。现在有市县乡三级人大代表56名，分成4个代表小组，都设有代表之家。2014年在代表中开展“一访二记三答”活动，即走访群众，记好民情日记和台帐，做到一般问题现场答、普遍问题座谈答、难点问题反映后答，目标是主动为民解忧。同时在全镇设立57个民情收集点、政策宣传点、互助帮扶点、纠纷调解点，其中24个代表担任了点上的负责人。现在村民有事找代表，代表把意见写上去，件件有着落。该镇有人口26000人，各种矛盾纠纷也不少。人大代表主动当起了人民调解员，解决了许多党委政府不好解决的难题。他们的主要经验是 “一四七九”工作法。即每年确定一个人大工作目标，处理好与上级人大、镇党委、镇政府、代表和群众的四种关系，开展好7项代表活动，完成好9个方面的人大工作。

        人大主席吴福田说，他自己要做的事情很多，主要可以归纳为几项：一是怎样调动代表履职的积极性。他认为，一方面是讲道理，代表就要为民代言，不然选你干什么？同时也要给压力，取消了一名两次不参加大会的代表资格，对大家也是个教育。二是怎样协调好四个方面的关系，减少工作阻力。他是这样做的：自觉接受党委领导，维护群众利益，不争功；不干涉政府具体事务，不与政府抢具体事；要敢于监督，该出手时就出手，不能过于温和；对于群众和代表不能随便发火，他可以拍你的桌子你不能拍他的桌子。这几条概括起来就是“不争不抢不温不火”。三是怎样在处理群体性事件中发挥人大代表的作用。他认为，这方面代表有优势，他们是群众选举出来的，容易得到群众信任，邀请他们来处理，是一个比较恰当的办法。包括调解各方面的纠纷，也容易收效。这方面人大可以作为，也有作为的优势。四是怎样当好人大主席。他认为，人大主席是人大的主心骨，得有法律意识、为民意识、有为意识。一定要树立人大工作“大有可为、大有作为”的理念，以有为体现有位，赢得支持。而且主席既然专职了，就要专干，集中精力地干，心无旁骛地干，不能做那种“种了别人的地荒了自己的田”的事情。很显然，这个人大主席也是个闲不住的忙人。（《中国人大》2016年第8期）

        乡镇人大这几个方面的建设加强了，对于整个乡镇人大就是一个很大的加强。

        三、对乡镇人大的工作需要有一个合理的安排

        根据法律规定，乡镇人民代表大会有13项职权之多，也就是说应该做的事情是很多的。对于乡镇人大闭会期间主席团所要开展的工作，修订后的地方组织法规定：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”这也涉及多方面的工作。乡镇人大对于这些工作，每年都应该做一个合理的安排。这主要在两大方面，一是代表大会的工作，二是闭会期间主席团的工作。

        关于代表大会方面。乡镇人大由于没有自己的常设机构，要履行自己的13项职权（保证宪法法律法规人大决议的实施、审查批准预算和预算执行情况的报告、决定本行政区内的经济文化民政社会事业计划、听取审查政府工作报告、保护公共财产和集体财产私人合法财产和公民权益及少数民族权益、撤销政府不适当的决定和命令、选举本级人大机关和政府领导等），就有力不从心之感。这就需要适当增加人民代表大会的次数。18号文件提倡乡镇人大每年召开两次会议，这在北京早已进入了地方性法规。重庆市南川区水江镇创作了乡镇人大实行季会制的经验至今已经坚持了10年。除了年初的那次人代会听取审查政府和主席团报告外，其余3次安排听取政府专项工作报告、开展民主测评、进行经常性的监督；充分发扬民主、审议重大事项、把人民当家作主的权利落到实处；把党的关于国家事务的主张转化为国家意志、当好党科学执政民主执政依法执政的平台；开展代表培训、进行履职交流等。水江镇的这个做法，符合法律要求、符合基层需要，是一个很好的经验。他们的体会是，乡镇人大最重要的事情是把人代会开好，因为13项职权都需要在人代会上行使。我觉得这个季会制的经验很值得各地乡镇人大学习借鉴。

        关于闭会期间主席团的工作。按照修订后的组织法，主席团在闭会期间是常态化运行的。它有许多工作：要组织代表听取政府专项工作报告、开展执法检查、进行视察调研；要听取代表和群众对政府工作的意见建议，并做出反映等。就是说，即使一年开展一次听取政府专项工作报告、一年开展一次执法检查、一年开展一次视察调研，这已经是不少事情了。再加上组织代表培训进行履职交流，听取代表和群众意见建议做出反应，再加上督办代表议案建议等。一年下来，工作还是很多的。而且，每一件事情，恐怕都不是几天的事情，需要事前的调查研究、事后的跟踪反馈。这就需要主席团在年初做好工作计划，进行合理安排，然后一件件地组织实施。

        所以，乡镇人大绝不是没有事情可干，而是事情多得很，做不完。我们每一个乡镇人大的主席和主席团，都应该把合理安排自己全年的工作计划，作为一个重要的事情来对待。我认为，这就是主席团常态化时期与常态化以前不同的要求。当然，有些地方的乡镇人大早就在这样做了，现在的要求就是要做得更好。

        四、县级人大需要对乡镇人大进行更加有力的指导　

        由于乡镇人大没有常设机构，力量比较薄弱，县级人大对于乡镇人大的指导就是责无旁贷的事情了。问题是，在乡镇人大主席团常态化的情况下，需要县级人大给予更强有力的指导。这里没有别的理由，只是因为乡镇人大的任务比过去重了多了，工作也更加复杂了。　　　　

        我先谈一谈北京区县人大对乡镇人大工作进行指导的情况。具体形式有5种，包括会议指导、分工包片、归口联络、工作联动、文件指导等。文件指导即由区县人大常委会制定关于乡镇人大工作的规范性文件，使乡镇人大各个方面的工作有所遵循，并以这个规范性文件为基础，结合自己实际开展工作。其最大的优势是能够达到对乡镇人大工作指导的统一性和规范性，为各个乡镇人大提供了可以遵循的基础性规则。目前北京市13个有乡镇建制的区县中有5家制定了相关文件，发挥了较好的作用。当然，在18号文件出台后，这些文件也应当有所修订，以符合新的形势的要求。有的区人大已经在酝酿制定相关文件或者对原有文件进行修订。

        我觉得，对于18号文件的落实，仍然是一个需要县乡两级人大共同努力的事情。比如说，由县级人大常委会帮助乡级人大主席团制定一个比较细致的实施意见，应该是一个可行的办法。因为在落实文件和法律规定方面还有许多具体问题需要解决，而这方面乡镇人大主席团是缺乏经验的。举例说，主席团怎样组织代表进行监督（包括听取政府专项工作报告、执法检查等），就是一个需要细化的问题。这包括组织多少代表参与为宜？监督的具体程序如何设计？监督形成的意见建议需要经过什么程序送达监督对象？监督对象如何向主席团和代表反馈自己的整改方案？对于监督对象的整改效果又如何进行跟踪检查？等等，这些都需要形成程序性规范才能进入操作层面。所以，县级人大在这方面的担子并不轻松。　　　　

        另外，我看到一些材料，讲不少地区县级人大制定了乡镇人大工作评价或者考核的规范，对乡镇人大组织建设、制度建设、代表工作、监督工作等多方面提出具体要求，然后按照要求进行年度考核或评价，并根据考核评价情况进行奖惩。我觉得，这是一个能够有效促进乡镇人大建设和工作新的做法、新的经验，值得借鉴。

        相关链接4：江苏省启东市开展乡镇人大工作绩效评价活动

        对人大工作进行评价是有一定困难的，尤其是对于乡镇人大，就更是如此。但开展评价工作又是非常必要的。18号文件出台以后，根据中央文件和新修订的法律以及省委实施性文件的要求，经过启东市人大常委会研究，决定制定评价标准，开展这一活动。首先是选取5个维度作为评价坐标。一是规范性，即是否依法履职开展监督工作（审查预算、听取专项报告、组织代表视察调研、执法检查、工作评议和干部评议、督促议案建议办理等）。二是民主性，即民意渠道是否畅通，公共利益需求是否得到满足（包括联系选民的情况，民意反映通畅的情况，会议畅所欲言的情况，对政府工作满意度测评的情况等）。三是回应性，即人大工作安排能否反映民意心声、回应社会关切（每年选3-4件老百姓关注的问题作为监督项目，公开监督结果；公开代表信息和履职情况，公开议案建议办理情况等）。四是实效性，即人大履职的目标是否能够实现（包括大会决议落实情况，议案（每年至少两件）办理情况，建议办理情况，代表评议意见的落实情况等）。五是针对性，即解决人大自身建设中的问题的情况（包括办公室是否设置，是否有专兼职工作人员，主席副主席是否以主要精力干人大的事情，人大工作经费和代表活动经费是否到位，代表小组活动是否有计划有阵地有内容有效果，代表述职和选民对代表的满意度测评情况等）。在这个基础上再进行细化，按照百分制进行绩效评价。评价工作由市人大常委会组织领导小组实施，吸收各方面相关人员参加。在这里可以设想一下，按照这个评价体系，如果你是乡镇人大主席，要想得个80分，你是否还能闲得住？（《人大研究》2016年第6期）　　　　

        总之，加强县级人大对乡镇人大工作的指导，既是加强乡镇人大工作不可缺少的环节，也是县级人大不可推卸的责任义务。