按：2月17日至18日，省人大制度理论研究会在鹤壁举行县乡人大工作交流研讨会。会上，山东省人大工作理论研究会副理事长韩军同志以《全面落实中央文件精神扎实推进县乡人大工作》为题作了经验交流。现予刊发，以供学习参考。
全面落实中央文件精神 扎实推进县乡人大工作
山东省人大工作理论研究会副理事长 韩 军
利用这个机会，向大家介绍一下山东省乡镇（街道）人大工作和建设情况，并就工作中存在的一些问题提出来，与大家交流研讨。
一、山东省乡镇（街道）人大工作和建设现状
山东省现有17个省辖市，其中济南、青岛2个副省级市、15个地级市。截至2015年底，全省共有137个县（市、区），1826个乡镇(街道)，其中乡75个，镇1115个，街道办事处636个。年末常住人口984716万人，仅次于河南省，居全国第二位。
近年来，特别是2015年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》以来，山东省委、省人大常委会高度重视县乡人大建设，专门召开会议、出台文件，并督促抓好落实，推动乡镇(街道)人大工作形成了 “有人管事、有钱办事、有处干事、有章理事、上下联动”的可喜局面。
一是“有人管事”。全省1826个乡镇(街道)的人大主席（主任）至2016年6月全部专职配备，乡镇（街道）党（工）委书记不再兼任乡镇（街道）人大主席（主任），设立了人大办公室，有专门办公场所，配备了专职工作人员。省人大常委会制定了镇街人大主席（主任）分批集中培训计划，自2015年11月以来，分期分批对所有镇街人大主席（主任）进行了培训，培训任务已圆满完成。青岛市建立了人大干部年度培训机制，将全市乡镇人大干部培训列入了市委组织部年度培训计划；潍坊、淄博、枣庄、聊城的部分县（市、区）组织乡镇人大主席赴全国人大会议中心、浙江大学参加教育培训；济南、东营、聊城等市举办了全市乡镇人大主席培训班。机构设置、人员编制和队伍建设方面的突破，使乡镇人大工作“无人管事”或“人力不足”的问题有所改善。
二是“有钱办事”。全省大部分乡镇已将代表活动经费、会议经费列入本级财政预算，在阵地建设、信息化平台建设、人大干部和人大代表培训等方面，也给予不同程度的财政支持。如，潍坊市临朐县、淄博市各区县人大、政府为所辖乡镇代表活动阵地配备了电脑、桌椅等必要设施，并拨付资金给值班代表发放交通、通讯、误工补贴等。
三是“有处干事”。乡镇(街道)人大普遍建立了代表之家、代表工作站、代表服务岗、民情联络室、民情联络站、民情联络点、代表活动室等阵地。有的地方还开发建立了诸如人大网站、“人大在线”移动平台、代表履职评价平台、手机客户端“代表履职通”等服务平台。
四是“有章理事”。全省市、县人大结合乡镇人大工作实际，按照依法履职的实际需要，制定建立了一系列规章制度，为乡镇（街道）人大工作的开展提供了保障。会议制度方面，潍坊市人大常委会出台了《乡镇人民代表大会工作规范》，对乡镇人大会议的召开时间、会议议程、会议程序、议事规则等作出具体规定。监督工作方面，菏泽市人大常委会出台了《关于推行街道人大监督员制度的意见》，明确了街道人大监督员的性质、权责、履职方式等。各区县人大根据《意见》要求，制定了《街道人大监督员推选工作规程》、《街道人大监督员履职暂行办法》等工作规范。代表工作方面，多数县人大常委会指导各乡镇人大建立了人民代表大会职责、代表学习培训制度、人大代表小组活动制度、视察调研制度、联系选民制度、向选民述职制度等。
五是“上下联动”。一些县（市、区）人大自觉加强对乡镇（街道、开发区）人大工作的指导和支持，如，巨野县人大常委会在密切联系乡镇（街道、开发区）人大工作方面，建立完善了例会、调研、督查、参与、信息、协作、考核、反馈8项制度，通过8项制度的落实，建立了县乡人大稳定的互动模式，形成了全县人大系统“无事多走动、大事求统一、要事抓执行、难事共推进”的良好工作格局；东明县人大常委会制定完善了《乡镇人大工作考评办法》，对乡镇人大的自身建设、召开乡镇人代会、依法开展监督、参与发展、代表活动等五个方面的工作进行考核，考核结果以文件形式予以通报并报送县委，作为任用乡镇人大干部的依据；淄博市周村区人大常委会坚持邀请镇街人大专职副主席（副主任）列席相关会议、参加有关活动制度，相互观摩交流学习，整体提升了基层人大工作水平。
二、乡镇（街道）人大工作在探索中不断创新
一是人大监督员制度，有效填补了街道人大监督的“盲区”。随着城镇化建设步伐的加快，许多城市驻地和城郊的乡镇改制为街道，原乡镇人民政府由一级政权组织变为县（区）人民政府的派出机关。撤乡镇设街道，原乡镇人大代表资格终止，对派出机关的监督只能靠驻本街道的区人大代表，监督力量远远不够，致使人大监督在街道出现“盲区”，街道工作中许多重大决策难以与群众进行有效沟通，民主监督渠道不畅，社情民意采集载体也不同程度缺失。为开辟一条既符合街道实际，又能体现民主意志的参政议政渠道，菏泽市人大常委会在我省最早创新实行了街道人大监督员制度，出台了《关于推行街道人大监督员制度的意见》，各区县人大根据《意见》要求，制定了《街道人大监督员推选工作规程》、《街道人大监督员履职暂行办法》等工作规范，规定街道人大监督员由居民通过民主推选产生，负责联系辖区内居民，听取群众意愿和诉求，并在街道人大工作机构的组织下，协助辖区人大代表参与基层国家事务的管理和监督。县区人大以常委会决定的形式，授权街道人大工作机构，组织本辖区人大监督员，通过议事会议、视察调研、工作评议等形式，实施对县区“一府两院”在街道派驻机构的监督。按照“就地就近，便于开展活动”原则，将驻辖区人大代表和人大监督员混合编组，全市共建立街道人大监督员小组109个，选配政治素质好、责任心强、工作积极主动的小组召集人193人，全部建立了人大监督员小组活动室，普遍达到了“有场所、有器材、有制度、有计划、有活动、有档案”的“六有”标准，为人大监督员搭建了履职平台。推行人大监督员制度，既弥补了街道缺少人大监督的现状，建立起从上到下的完整的监督链条，又能更好地拓展街道群众参政议政的有效渠道。
二是创建“五诺一体”机制，有效解决了选民评议代表履职能力的问题。代表签署承诺书，请选民监督代表的履职情况，是济宁市微山县经济开发区人大工作委员会的一个创举。开发区人大工委把人大代表履职情况进行量化，按照“提出承诺、组织审诺、公开明诺、督查践诺、民主评诺”五个步骤进行。每年年初，人大代表结合本职工作实际，确定承诺内容，以书面形式向本选区选民提出承诺事项。代表小组对承诺事项审核把关，对不符合要求的提出修改意见；对审定的承诺，经人大代表个人签名同意后，在宣传栏上予以公示，接受选民和群众的监督。同时，要求代表认真履行诺言，实行个人一月一自查制度，发现问题及时纠正解决。每年年底，人大代表到各自选区向选民报告一年来的履职情况，由选民根据承诺内容逐条评议。承诺兑现好的代表，列入“优秀代表”评选范围；对没有实现承诺的代表，进行批评教育，提出今后努力的方向。这种以公开承诺为基本手段，形成目标明确、监督严格、评价具体、操作规范的新机制，有效解决了选民评议代表履职能力的问题，不仅有利于强化代表的履职意识、责任意识和服务意识，激发代表履职的积极性，而且能够促进代表与选民之间的联系，让选民更加拥护代表，为今后选民选举代表打下良好的群众基础。
三是开展“双联”活动，使县乡人大工作更接“地气”更聚“人气”。为保障基层人大代表依法履行职责，一些县乡人大开展了“人大（常委会组成人员、乡镇人大主席）联系人大代表，人大代表联系人民群众”的“双联”活动，激发了代表的履职热情和积极性，增进了代表与群众的联系和感情，有效提升了群众满意度。淄博市周村区人大常委会按照联系基层一线代表和群众为主的原则，25名常委会组成人员与125名代表、510名各级人大代表与3060名群众建立起固定联系网络。全区共建立民情联络站10处，民情联络点45处，每周二为人大代表公开联系群众接待日。各个联络站、点每半年排一次代表值班表，明确每名代表的值班时间，并每周提前5天在民情联络站和媒体上进行公告。区人大常委会对各站、点收集的群众意见和建议实行月报表制度，每月的6日，由“双联”工作办公室汇总整理意见和建议，建立分类转办机制，并定期反馈，确保“件件有回音，事事有着落”。同时，对一些重点建议，由主任会议成员分工督办，加强与相关部门协调对接，督促建议有效落实。
三、加强乡镇（街道）人大工作和建设需要研讨解决的几个问题
随着形势的发展和变化，乡镇（街道）人大工作和建设中存在的一些问题需要共同努力去寻求解决的办法并切实加以改进。
一是关于提升全社会的法治观念问题。加强法治宣传教育、增强全社会的法治观念是各级人大常委会肩负的一项重要使命，乡镇人大作为最基层的地方国家权力机关，与广大基层群众距离最近、法治宣传教育的效果最直接，迫切需要在这方面发挥更大的作用。因此，在加强乡镇人大工作和建设的同时，还应当围绕如何进一步发挥好乡镇人大在法治宣传教育中的作用、如何创新乡镇人大法治宣传教育方式方法等方面进一步加强研究。
二是关于进一步提高乡镇人代会质量问题。乡镇人代会是乡镇人大行使职权的主要形式，会议质量直接影响乡镇人大作用的发挥。提高乡镇人代会质量，首先要保证会议时间充足。要严格落实乡镇人大一般每年召开2次大会，会期不少于一天；如果有选举任务，会期应适当延长的规定，充分保证审议报告和酝酿选举事项的时间。要切实做好会前的准备工作，比如会议报告提前发给代表，并组织代表围绕报告进行调研，征求选民意见，这样代表审议报告、提出议案建议就会有的放矢，实事求是。有条件的可改进目前乡镇普遍实行的举手表决方式，这也是提高会议质量的重要因素。
三是关于充分发挥乡镇人大主席团在闭会期间的作用问题。乡镇人大没有常设机构，闭会期间乡镇人大很多工作基本处于“停摆状态”。现在，新修改的地方组织法赋予了乡镇人大主席团新的使命，比如闭会期间可以安排代表听取和讨论本级政府的专项工作报告，可以组织代表对法律法规实施情况进行检查、视察等活动，可以听取和反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见等。山东省委2015年17号文件规定，乡镇人大主席团一般每季度举行一次。这些新的规定，理论上基本解决了乡镇人大常设机构缺失、闭会期间大多数职权无法落实的问题。但是，从实践层面来看，目前大部分乡镇人大主席团闭会期间的工作并没有开展起来。如何规范乡镇人大主席团闭会期间的工作并充分发挥其作用，这是一个新的课题，需要结合实践，交流探讨。
四是关于规范完善乡镇人大代表选举工作问题。人民依法选举人大代表，是人民代表大会制度的基础。通过换届选举，依法选举产生乡镇人大代表，对于坚持完善人民代表大会制度，促进乡镇经济发展、政治稳定和社会全面进步，都具有十分重要的意义。目前来看，乡镇人大换届选举工作中多年存在的选民的选举热情不高，参选率、选民登记准确率难保证，选举人的知情权没有得到应有尊重等老问题如何解决，需要我们认真研讨，找出对策。
五是关于充分发挥乡镇人大代表作用的问题。从我省乡镇人大工作情况来看，乡镇人大代表作用发挥不够充分的问题还比较普遍，原因主要涉及代表履职责任意识淡薄、履职能力不强、时间精力不够、代表活动经费不足等方面。针对这些问题，我们应当有的放矢地来研究和解决。当然，要坚持正向激励保障为主，对于履职优秀的乡镇人大代表要给予表彰和宣传，要为代表依法履职搭建更加高效、便捷的服务平台，对无固定收入的代表给予适当补贴等。但同时，可否考虑在负向惩戒约束上加大力度，探索建立健全乡镇人大代表退出机制，对不履职、不称职的代表劝其辞职或依法予以罢免。
六是关于加强对乡镇人大工作的指导和支持问题。搞好乡镇人大工作既要靠自身努力，同时还需要省、市、县人大给予有力的指导和支持。但上下级人大之间并没有领导与被领导的关系，因此这些指导和支持如何严格依法进行？有关县（市、区）对乡镇人大开展的考核考评在方式程序上如何做到于法有据？另一方面，从乡镇人大的角度出发，他们迫切需要上级人大在哪些方面给予指导和支持？哪些事项上级人大不宜直接干预？省、市、县三级人大对乡镇人大工作的指导和支持应各有哪些侧重？等等，诸如此类问题，都需要我们认真研究探讨。
以上所谈，如有不当之处，恳请各位给予批评指正。谢谢！