党的十九大报告强调，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”习近平总书记在讲话中指出，“新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”这一系列重要论述为做好新形势下人大监督工作指明了方向，提供了遵循。
审议意见是地方人大常委会审议“一府两院”工作报告和开展视察调研、执法检查形成的综合意见，是人大常委会依法行使监督权的一项重要载体。监督法第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。”从县级以上地方人大常委会工作监督的实践看，听取和审议本级“一府两院”专项工作报告，具有经常性、针对性、及时性、实效性等特点，是地方人大常委会监督的主要形式。审议意见落实的好坏，直接体现了人大常委会的监督水平。因此，增强审议意见的监督实效，提高审议意见的质量，规范审议意见的办理，抓好审议意见的督办与反馈，促进审议意见的落实，对进一步增强常委会会议质量和效果，有效发挥国家权力机关的法定职能作用，坚持和完善人民代表大会制度，保障人民当家作主，具有重要的意义。本文以新乡市人大常委会为例，对增强地方人大常委会审议意见监督实效的方法和途径作一下粗浅探讨。
一、新乡市人大常委会加强审议意见办理工作的主要做法
近年来，新乡市人大常委会按照监督法及相关法律规定，不断探索和创新审议意见督办工作方式，2014年8月修订了《新乡市人民代表大会常务委员会工作办法》等规章制度，进一步规范和完善常委会工作规则、程序，有效地促进了审议意见的落实，逐步提高了地方国家权力机关的监督权威。
一是建章立制，强化人大监督意识。审议意见交办到“一府两院”后，落实的好坏、快慢，很大程度上取决于承办部门的人大意识与法制观念。人大意识好，法制观念强，则对审议意见落实好、反馈快，审议意见的监督效果及反响就好；反之，审议意见就会成为一纸空文，被他们束之高阁，使审议意见的监督成为空谈。新乡市人大常委会为更好的落实审议意见，促进一府两院的工作，近年来在这方面做了一定的工作，一是严把一府两院人事任免中的法律考试和表态发言关，提高被任命人员的人大意识与法治观念；二是根据监督法等相关法律，制定人大常委会的议事规则，明确审议意见的交办、督办、反馈与回访流程，让审议意见的落实过程有章可循；三是在会议审议过程中突出法律与相关制度的学习，使与会的工作部门重视会议审议的重要性；四是制定了“回头看”制度，主任会议专题听取对常委会议审议意见办理情况的报告，以此来促进审议意见的进一步落实。
二是多措并举，提高审议意见质量。审议意见是否切中时弊、重点突出、有的放矢，是审议意见能否得到有效落实的重要前提。新乡市人大常委会充分发扬民主，做到集中全体常委会组成人员的意见和建议，使审议体现全、深、透、真、实。一是切实提高会议材料的质量。没有调查就没有发言权。常委会在审议每一项专项工作报告和执法检查报告前，组织开展调研或执法检查，通过听取工作汇报、实地走访等方式，收集掌握大量的第一手资料，形成调研或检查的书面材料为常委会审议发言提供参考依据，使常委会组成人员审议发言能够讲的准、讲的实；二是注重改进审议方式。采取分组审议与集中审议相结合、会议审议与开展询问相结合的方式，充分调动常委会组成人员审议发言的积极性。分组审议时，要求相关部门安排班子成员分别列席分组会议，常委会组成人员针对重点事项及社会关注的热点难点问题提出询问，相关部门作出说明、解释。三是严把审议意见汇总关。常委会会议结束后，人大常委会相关工委和办公室必须限期内将常委会组成人员的审议意见进行整理汇总，交由“一府两院”研究落实处理。
三是规范程序，严格审议意见交办。汇总审议意见水平的高低，直接关系到意见办理结果的好坏。因此，在汇总整理过程中，一方面确保审议意见的真实性。保证组成人员的审议发言原汁原味地体现出来，另一方面确保审议意见办理的可操作性，尽量将一些操作性强的重点、热点建议纳入审议意见之中，最大程度地保证审议意见能够如期得到办理。审议意见印发后，及时召开审议意见交办会进行交办，交办会由市人大常委会秘书长召集，市人大常委会相关工作机构负责人、“一府两院”主要领导或分管领导、相关部门主要领导和相关负责同志参加。进一步完善审议意见交办制度，制定办理工作方案，确定分管领导，明确办理的部门、办理要求及办理时限，要求“一府两院”在接到交办的审议意见后3个月内反馈办理工作，原则上在下一次常委会主任会议上听取相关部门审议意见办理情况的报告，确保审议意见落到实处。
四是跟踪督办，确保审议意见落实。对常委会作出的的审议意见，交由“一府两院”研究处理后，责成相关工作委室和办公室加强对办理过程和结果的跟踪督查，通过调研、视察等方式，及时对审议意见办理工作提出要求，为“一府两院”办理审议意见谋主意、出办法，使审议意见的办理条条有落实、件件有回音，并将办理结果在规定期限书面报告人大常委会，使人大监督工作取得实实在在的成效。主要是常委会的办事机构负责对口督办，督促和支持“一府两院”认真落实常委会的审议意见，在督查督办工作同时深入基层进行调研，掌握“一府两院”对审议意见的办理落实情况，并及时向主任会议汇报。人大常委会会议每年年底集中听取一次“一府两院”办理审议意见的情况，对执行不力或落实不好的，要求“一府两院”重新制定整改措施，认真整改。针对城市管理工作中群众反映较多的占道经营和道路交通拥堵和区域环境卫生较差等问题，常委会组织专题视察调研，在审议时提出，开展专项整治，建立城市管理长效机制等建议。市人民政府及其相关部门认真落实县人大常委会的审议意见，进行了认真整改，努力打造文明和谐环境和生态宜居城市。
五是事后问效，重视办理结果反馈。根据《监督法》规定，要求“一府两院”将审议意见的办理情况书面向人大常委会报告，或者向主任会议报告，经主任会议审议后，再将报告和审议结果印发常委会组成人员。对办理效果较好的，要求办理部门落实长效措施。近几年来，市人民政府对审议意见的办理工作非常重视。为有效促进我市的农业服务体系建设，2016年9月，市人大常委会组成专题视察组，深入农村一线，对市政府有关部门落实审议意见情况进行了“回头看”调查，促政府加大对农业服务体系建设的扶持力度，切实解决农业服务体系建设中存在的技术装备滞后、协调机制欠缺等问题，以确保审议意见得到落实。
二、当前审议意见监督中存在的主要问题及原因分析
作出审议意见是人大常委会行使监督权的一个重要形式，但在实际操作中，由于刚性约束不强，容易出现“打白条”、“文来文往”等现象。在一些地方，审议意见难把握、难落实、难出效等问题仍不同程度存在，是摆在人大工作者面前一个亟待思考和探索的课题。主要表现在：
一是主动接受人大监督的意识有待进一步加强。通过30年的不断推进，地方人大常委会的性质、地位、作用逐步深入人心，但人大监督还是存在于浅层意识状态，未能转化为领导干部的观念形态，从而未能内化影响领导干部接受监督的有效行动。在地方人大常委会组成人员及人大机关工作人员层面，表现在：对搞好审议意见办理信心不足，畏难情绪重，不敢大胆行使监督权，存在怕对方反感、怕影响关系、怕人家说越权，是“找岔子”、“添乱子”，审议意见办理落实情况跟踪不主动。在政府办理审议意见层面，表现在：一些领导认识不到位，依法行政意识、自觉接受人大监督意识淡薄，向人大常委会负责的观念不强，总认为审议意见一般只在程序上对“一府两院”有强制力，对实际工作只有影响力，不具约束力，只把人大审议意见看成是形式，一看了之，束之高阁。
二是审议意见质量需要进一步规范。人大常委会工作机构是审议意见的督办主体，地方特别是县级人大常委会的工作机构普遍是人手少，大多是一人委室，受议题选择适中性、议题调研深入性及组成人员的素质能力等方面限制，组成人员提出的审议意见要做到中肯、适当，得到各方面的认可，还有一定差距。最后形成的审议意见过于原则、宽泛，因缺乏确凿的依据性和精准的针对性，让“一府两院”研究处理起来比较困难。
三是跟踪监督机制不完善。审议意见发出后，地方人大常委会工作机构如何跟踪？政府收到审议意见后，如何办理？这是一个问题的两个方面。这两个方面的机制不完善，过程不完整，成为审议意见落实不到位的原因之一。审议意见交由报告机关办理，报告机关通常是“一府两院”，特别是政府，工作千头万绪，对县级人大常委会组成人员审议意见的研究处理措施，更多的是体现在反馈文件的纸张上，难见有实实在在的具体效果，在一定程度上也影响了审议意见的监督效果。
三、增强地方人大常委会审议意见监督实效的若干思考
审议是手段，落实才是目的。办理落实好审议意见，是提高人大常委会审议质量的最终归宿。那么，如何进一步提高审议意见办理落实的质量和成效呢？笔者认为应该从以下几个方面努力。
（一）把好思想关，在强化人大意识上下功夫。一要提高“一府两院”依法接受人大监督意识。建立人大与“一府两院”工作对接机制，召开人大与“一府两院”工作对接会，进一步推动“一府两院”依法自觉接受人大监督，消除监督者与被监督者思想上的“隔墙”，端正人大与“一府两院”法律关系的认识。二要提高“一府两院”对人大审议意见法律地位、法律效力的认识。彻底改变人大的审议意见就是“一纸空文”，就是走走形式，应付应付即可，办理只需空口承诺或敷衍了事等错误认识和思想。
（二）把好质量关，在提高审议质量上下功夫。一要提高常委会组成人员审议能力。通过开展专题培训、邀请专家学者讲座、外出考察等多种形式，全面提高常委会组成人员的学习、调研、审议等方面能力。二要审议前深入视察检查。围绕审议议题组织常委会组成人员深入开展视察、检查、调研。视察检查前制定科学具体的工作方案，视察检查中通过听取汇报、座谈了解、查阅资料、实地走访等深入准确掌握真实情况，杜绝走马观花，视察检查后形成高质量的书面报告，为常委会审议提供参考依据。三要严把审议发言关。提前向常委会组成人员送达相关政策法规文件、工作报告、视察检查报告等，要求常委会组成人员提前拟定审议发言提纲，使审议发言准确把握议题，既实事求是地肯定成绩，又不遮不掩地指出存在的问题，切合实际地提出有针对性和操作性的意见建议。四要严把审议意见汇总关。汇总审议意见水平的高低，直接关系到意见办理结果的好坏。一方面要确保审议意见的真实性，保证常委会组成人员的审议发言原汁原味地体现出来；另一方面要确保审议意见办理的可操作性，尽量将一些操作性强的重点、热点建议纳入审议意见之中，提高审议意见的科学性、操作性，保证审议意见重点突出、有的放矢、科学管用，确保“一府两院”办得了、办得好。
（三）把好规范关，在审议意见交办上下功夫。人大常委会会议形成的决议、决定或审议意见，是听取和审议“一府两院”工作报告的成果，也是会后实施跟踪监督的重要依据。一要实行分类交办。要将审议意见分为综合性、具体性，区别不同情况分近期三个月、中期半年、远期一年以上，明确不同办理期限、不同办理标准进行分类交办，并根据需要整改的问题，形成“问题清单”，要求“一府两院”按时限、按要求报告办理落实情况。二是明确交办对象。由于一项工作往往会涉及多个单位和部门，单纯指定其中的一个单位和部门，是难以办理到位的。人大常委会应该根据《监督法》的规定，将审议意见交由“一府两院”研究处理。明确指定有关部门办理，或召开协调会进行部署和调度。三是专门会议交办。建立专题会议交办制度，对特别重要、办理难度大或需要多个部门承办的重点审议意见，组织召开由地方人大常委会主任或副主任、承办单位主要负责人参加的审议意见交办会，实施集中会议专题交办，通过直接沟通、交流，消除工作中存在的分歧。
（四）把好落实关，在审议意见督办上下功夫。提出审议意见的出发点和归宿，就是要解决实际问题，维护人民群众的合法权益，促进依法行政和公正司法。
一是要加强跟踪督办。审议意见一经交办，常委会按照“对口负责”原则，由相关工委作为督办工作的主体，加强与承办单位之间的联系，采取经常性督查和阶段性抽查、重点督办相结合的方式，了解“一府两院”办理的进度和效果，及时提出督办意见，推进办理工作。二要建立办理落实问责机制。对办理审议意见好的单位和部门，要给予通报表扬；对敷衍塞责、不认真办理的单位要通报批评，并责令其重新办理；对在规定期限内仍办理不到位或拒不办理的部门负责人，要采取质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段，促进审议意见的落实，督促“一府两院”改进工作。三是要掌握督办时限。有关专门委员会或工作机构应在审议意见交办3个月后了解“一府两院”的研究处理情况，督促有关方面按照审议意见的要求进行整改，不能整改的，应做好解释说明工作，并及时向常委会汇报整改的进展情况，防止重审议检查、轻督促整改，听取和审议报告之后不了了之的情况发生。四是要丰富督办方式。有关专门委员会或工作机构可采取听取汇报、实地察看、调研、发督办通知书等方式进行，及时掌握办理进展情况。对于一些重大问题或办理不力、督促不办的审议意见，可建议召开常委会主任会议乃至常委会会议专题听取办理情况的报告。
（五）把好问效关，在办理结果公开上下功夫。按照《监督法》的规定，常委会要对听取和审议的报告、审议意见、审议意见的研究处理情况向人大代表通报并向社会公布。这是人大常委会必须履行的法定义务。因此常委会一定要结合实际，进一步健全和规范公开制度，通过报纸、电视、网络、公报等形式对审议意见落实情况进行跟踪报道和公开，接受社会公众监督，增强人大工作的公开性和透明度，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，真正体现权力机关代表人民行使国家权力的宗旨。一要扩大公开范围。将审议意见及办理落实过程、完成情况向全体人大代表和社会公开，让全体人大代表和广大群众都参与到监督落实中来，使审议意见办理工作全方位、全过程置于人大代表和公众的监督之下。二要拓展公开渠道。充分利用好会议、文件、报纸、电视等常规传统公开平台的同时，积极利用新的公开平台，在人大网站、微信公众平台等媒体，全面公开人大常委会的审议意见以及“一府两院”办理落实情况。三是发挥公开监督作用。加强对审议意见办理工作的宣传报道，宣传先进典型，对工作落实不力的予以曝光，充分发挥舆论、人大代表、社会等方面的公开监督作用，推动人大审议意见办理落实工作实效不断提高。（新乡市人大常委会 张云香 王继倩）