党的十九大报告提出要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。这既是对提高立法质量的要求，又是对良法、法治作用的全面、精确阐释。对深入推进全面依法治国、加强立法方面作出了新部署、提出了新要求，为我们更好地做好地方立法工作指引了新航向。鹤壁市在被省人大常委会首批赋予地方立法权以来，紧紧围绕市委市政府中心工作，紧密结合我市是以煤炭、电力资源为主导转型发展的新型资源化城市的特点，在省人大指导和市委领导下，超前谋划，主动作为，提出以积极审慎的态度、锐意创新的精神全力做好初始立法工作。

　　我市首部地方性法规《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》（以下简称《条例》）的出台，响应了党中央把生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度的要求，回应了社会和人民群众的关注和呼声，在立法内容上突出了重点和特色，凝聚着全市人民智慧的法规，对我市经济社会发展和立法进程具有里程碑意义。

　　一、问题引导立法，立法科学民主

　　为使我市地方立法接地气、贴民生，既有针对性、实效性，又能做得到、落得实，市人大常委会坚持围绕大局，把市委、市政府要解决的重点问题和人民群众关心的热点问题结合起来，坚持问题引导立法、立法解决问题，坚持科学、民主立法。

　　（一）问题导向，立法选题精准亟需

　　选定《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》为我市首部法规，主要基于三方面考虑：一是鹤壁作为资源化城市，近些年在循环经济生态城市建设方面做了大量的探索和积极创新，目前拥有全国“循环经济示范市”、“国家节能减排财政政策综合示范市”、“中美低碳生态城市试点”、“中国人居环境范例奖城市”、“国家生态旅游示范区”以及“海绵城市试点”等诸多国家级名片，一些成功的经验和做法在全国推广或被国家制定有关政策法规吸收。但是随着我市循环经济生态城市建设向纵深发展，无论从规划层面，还是建设、实施、管理层面，都需要进一步系统化、规范化，也迫切需要通过立法形式将近年来循环经济生态城市建设成功经验延续并固定下来，把制度化、法制化的生态文明建设思想融入循环经济发展，进一步规范管理，做到有法可依。二是当前我市正处于各类产业转型升级、城市化加速发展阶段，资源消耗总量大。长期粗放型的增长方式，使我市资源环境约束比较突出，节能减排形势严峻，中水回用、餐厨垃圾、建筑垃圾、再生资源回收利用、农业面源污染等关系社会民生和生态环保问题日益凸显。三是党的十八大以来，中央多次提出用生态文明理念统筹谋划解决环境与发展问题。党的十九大报告再次重申“推进绿色发展”“着力解决突出环境问题，加强农业面源污染防治、加强固体废弃物和垃圾处置”“加大生态系统保护力度”。生态文明建设进入新常态。循环经济生态城市建设是生态文明建设的重要组成部分，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要抓手，我市的循环经济生态城市建设立法细化补充了上位法，把国家政策和我市实际相衔接，回应了全市产业转型升级的改革需求，体现了立法的实效性。

　　（二）广集民意，立法项目科学论证

　　《条例》制定过程中，我们坚持开门立法、民主立法，多渠道、多层次、广泛征求社会各界意见建议。一是在我市原有市人大代表基层联系点基础上，探索建立基层立法联系点制度，研究起草了《鹤壁市基层立法联系点工作办法》，在我市淇滨区兰苑社区、鹤煤九矿等十个单位部门建立了基层立法联系点，助推精细化立法，更好地使立法接地气、反映人民意愿；二是注重征求意见对象的代表性和广泛性，向市、县（区）人大常委会，市直相关部门，省、市人大代表和政协委员，地方立法专家库专家，企业及社会公众等不同主体征求意见；三是加强征求意见的针对性，对《条例》涉及的重点和争议较大的问题，专项听取相关主体意见；四是把征求意见贯穿立法全过程，每次修改都在深入征求意见的基础上，不断补充完善；五是研究制定地方立法论证会办法，召开了我市首次专家立法论证会，邀请省人大有关领导和专家及市立法专家库成员研究论证，逐条把关进行指导审定。

　　为确保《条例》科学合理、切实可行，我们坚持科学立法。一是注重内容科学。严格按照国家《立法法》和《河南省地方立法条例》规定，在立法权限范围内，紧密结合我市实际，突出解决我市最迫切需要又能够做到、能解决的实际问题；二是注重程序科学。建立严格的向党委汇报制度，使立法与党的政策和我市发展大局相一致；同时，制定了《鹤壁市地方立法规范》，严格遵循立法技术规范和立法程序，建立起一整套从立法选题到咨询论证等工作机制，确保立法行为有规可依；三是研究编制了《鹤壁市人大常委会2015—2017年地方立法计划》；建立上下级人大征询立法意见建议常态化工作联系制度；研究建立我市地方立法协商机制，初步建立了社会各界有序参与立法的相关制度，让社会各界能够参与包括立法规划和计划的编制、法规草案的起草与修改、审议等环节，推进民主立法、科学立法。

　　二、立法全程宣传，各界积极参与

　　为适应新形势下对地方立法提出的新要求，我们对首部地方立法进行全程立体式宣传，让立法走进寻常百姓，随时感知人大立法脉动，激发民众积极性，充分知晓、全方位参与党委领导、人大主导的立法工作。

　　（一）积极探索，转变传统立法模式和理念

　　一是转变立法理念。运用最广泛的途径，吸纳最广泛的群众，凝聚最大共识。把人大立法的过程变为吸纳民意、集中民智的过程。通过电视、广播、网络，市民调查，报纸开辟专栏等各类形式，问计于民，搭建全覆盖立体式立法网络，让公众随时参与立法工作进程，凝聚最大共识；二是探索立法方法。寻找最佳平衡点，避免部门利益主导立法，围绕立法要解决的突出矛盾和问题，通过有针对性的专题调研、座谈等搜集意见和建议，使立法更接地气，让民众对立法有更直观思考，使社会各界积极参与到立法博弈之中，有效破除部门利益主导立法的不合理现象。

　　（二）勇于实践，构建人大开门立法全程互动大格局

　　为使社会各界积极参与立法，我们把立法与普法、立法与实施有机结合，探索建立人大立法全景互动式立法宣传模式。一方面，我们对立法调研、起草、论证、修改、审议等环节进行全程设计，动员和引导公民、组织、单位及专家等有序参与立法；另一方面，在《条例》出台后，我们及时召开新闻发布会，在省、市主流媒体广泛宣传报道，营造良好的舆论引导氛围；制定印发了《学习宣传贯彻〈鹤壁市循环经济生态城市建设条例〉的意见》，把学习宣传贯彻《条例》工作列为各级各部门年度普法工作考核的重要指标，把领导干部和机关工作人员执行《条例》情况作为监督检查的重要内容；为便于执法部门及其工作人员和广大群众对《条例》能够有更全面、准确的理解，我们邀请河南省人大常委会有关专家，共同编撰并印发了8万余字的《条例》释义，这在河南省新赋予地方立法权的设区的市里尚属首次；联合市依法治市办在全市召开了大规模的《条例》实施动员会，各县区开设分会场，有关执法部门分工协作，市、县区、乡镇上下联动，会议当天下发《条例》文本和《条例》释义10万余册，极大地获得了社会认同感，强化了守法的内生动力。

　　三、政府认真贯彻，推进依法执法

　　自《条例》实施以来，市、县区政府及有关行政主管部门高度重视，加强学习宣传，统一思想认识，明确责任分工，严格按照《条例》有关规定贯彻实施，我市循环经济生态城市建设取得明显成效。

　　一是科学编制循环经济生态城市建设中长期规划和专项规划。制定了《鹤壁市创建国家循环经济示范市总体规划》，确定了以实现全市经济社会的整体循环化转型为主线，以技术创新和制度创新为动力，通过构建循环型产业体系、循环型基础设施体系和循环型服务支撑体系，全面提升循环经济发展层次，实现绿色发展、循环发展、低碳发展和城乡整体循环化转型；出台了《鹤壁市创建国家循环经济示范市实施方案》，循环型绿色产业体系不断发展壮大，基于低碳技术的绿色环保型产业成为全市经济的新增长极，依靠循环型发展实现资源型经济高效绿色转型升级。

　　二是建立循环经济生态城市建设目标责任制。制定了《鹤壁市创建国家循环经济示范市建设指标表》和《鹤壁市节能减排示范市和循环经济示范市考核办法》，每年对各县区节能减排目标完成、节能减排和循环经济项目推进、长效机制建设等情况进行打分排名，并将考核结果纳入年度综合考评，确保各项工作落到实处。

　　三是建立领导干部离任循环经济和生态环保工作评估审计制度。按照《条例》有关规定，我市在淇县开展干部离任水资源、森林资源保护工作审计试点，探索路子、积累经验，逐步全市铺开，推动领导干部离任循环经济和生态环保工作评估审计工作深入开展。

　　四是制定建筑垃圾、餐厨垃圾、生活垃圾等三部配套管理办法。《条例》提出的“1+3”立法模式，即一部法规、三个由政府出台制定的配套办法（建筑、餐厨、生活垃圾收集、运输和处置管理办法）是受到全国人大常委会法工委在地方立法座谈会上充分肯定的做法。为尽快出台三个配套办法，市政府将《鹤壁市建筑废弃物收集、运输和处置管理办法》等3部政府规章纳入立法计划，多次召开立法座谈会和推进会，督促指导起草单位按时完成。目前，由市住房和城乡建设局牵头，建筑垃圾、生活垃圾的配套管理办法初稿已编制完成，正在征求意见；餐厨垃圾配套管理办法正在调研起草。

　　五是设立循环经济生态城市建设专项资金。起草了《鹤壁市循环经济生态城市建设专项资金管理办法》，在前期投入资金的基础上，2017年，我市继续安排循环经济、节能减排、海绵城市建设资金8亿余元，有效保障了我市循环经济生态城市建设。

　　六是进一步加强生态环境保护。实行市、县区领导分包生态环境保护工作。出台了《鹤壁市大气污染防治攻坚战2017年度实施方案》《鹤壁市水污染防治攻坚战2017年度实施方案》《鹤壁市环境污染防治攻坚战考核奖惩制度（试行）》等。坚持标本兼治，突出重点，生态环境质量不断提高。

　　七是加快推进海绵城市建设。将生态优先的理念落实到海绵城市项目建设的每个环节，最大限度减少城市建设对生态环境的影响。在《鹤壁市城市总体规划》修编过程中，增设了海绵城市专章；委托中国城市规划设计研究院编制了海绵城市建设专项规划；编制了《鹤壁市新城区城市水系专项规划》；出台了城市蓝线、绿线管理制度，最大限度保护原有的河流、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，维持城市开发前的自然水文特征。目前，我市海绵城市建设规划设计基本实现“宏观、中观、微观”全覆盖。

　　四、强化监督实效，促进依法行政

　　为有效促进《条例》在我市的正确贯彻实施，评估、检验《条例》的合理性、实效性、可操作性和规范性，今年7月底，市人大常委会组成执法检查组，深入县区、企业、社区，对《条例》贯彻执行情况广泛听取社会各方面意见建议，促进了行政执法部门和执法人员依法行政、严格执法，保证了《条例》正确有效实施，增强了全社会遵法、守法的意识，推动了《条例》宣传教育活动深入、持续、有效开展。同时，市、县（区）两级人大联动开展执法检查，各县区人大常委会组成检查组配合市人大执法检查，对本辖区内《条例》执行情况进行联动检查。这在河南省新赋予立法权的设区的市是首次，对探索建立我市立法后评估机制，进一步完善地方立法体制，做了积极有效的探索。

　　一是积极开展前期调研。为配合好我市首部《条例》的执法检查，市人大常委会先期召开贯彻实施情况座谈会，听取市直有关部门、县区人大、企业贯彻实施基本情况，了解掌握存在的主要困难和问题，直接听取有关执法人员和行政执法相对人意见建议。

　　二是认真制订检查方案。在市人大常委会领导下，认真研究制订《条例》执法检查方案，对检查的指导思想、检查重点、检查的项目等与相关部门反复沟通，领导把关最后确定。检查的重点内容严格按照《条例》规定，不回避难点热点。比如，对循环经济生态城市建设专项资金、领导干部离任评估审计、县区政府年度考核目标责任制、三个配套办法的制定等，既包含了有关领导干部对《条例》贯彻实施情况的检查，又突出推进了《条例》实施的重点和热点，切实提高各级各部门对贯彻《条例》的认识。

　　三是人大上下联动全面检查。为有效配合好《条例》的执法监督，市人大常委会执法检查组在听取市政府领导情况汇报后，到重点企业、社区现场视察，广泛听取社会各界意见建议，通过与一线人员和民众的交流，以施法促进普法，以案释法，以案普法；同时，县区人大联动配合，在各自辖区内开展《条例》执法检查，形成纵到底、横到边式的全面执法检查态势，在全社会掀起学习贯彻实施《条例》的新高潮，营造了良好的舆论氛围和社会环境，进一步提高了民众对循环经济生态城市建设的认识和参与。

　　党的十九大报告指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多的物质财富和精神财富以满足日益增长的美好生活需要，也要提供更多的优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》作为我市首部地方性法规，贯彻落实了党中央生态文明建设的政治要求，切合了鹤壁市委、市政府提出的建设品质“生态活力幸福之城”的总体目标，回应了全市人民群众的关切，凸显了近几年我市循环经济生态城市建设特色和亮点，为“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”提供了坚实的法治保障。《条例》的实施，必将促进我市经济社会的全面、协调和可持续发展。（杜远辉 王旭东 孙小柯 董长海）