监督有据·监督有理·监督有力·监督有效
——河南省南阳市人大常委会实施“四有”监督的实践与探索
南阳市人大常委会主任 杨其昌
“要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”这是习近平总书记对人大工作提出的新要求。党的十八大以来，南阳市人大常委会认真贯彻总书记的要求，不断深化对监督工作定位和规律的认识，提出并践行监督有据、监督有理、监督有力、监督有效(以下简称“四有”监督)的工作理念，积极探索实施“四有”监督的有效途径，与时俱进推动监督工作理论与实践创新，在增强监督实效方面摸索出一些有益经验。目前，“四有”监督已经成为全体常委会组成人员的广泛共识和自觉行动，并得到市委认可、政府认同、群众认知。
一、“四有”监督的提出与实践
2013年5月，我从中共南阳市委副书记岗位转岗到市人大常委会工作。由于有过县委书记兼任县人大常委会主任的经历，深知监督工作在人大整体工作中的分量，上任伊始，我就有确定一个抓手,做实监督工作的想法。带着这个想法，我边工作、边学习、边思考，主动与人大机关的老同志交流，与县区人大常委会的老主任交流，与连任多届的老代表交流，让他们敞开心扉谈认识、谈体会，使自己从中受启发、找规律。一段时间的调查研究下来，经过反复学习、反复思考、反复推敲，我初步提出了“四有”监督的概念。
2014年，党的群众路线教育实践活动期间，我与常委会组成人员逐一谈话，就“四有”监督的内涵进行深入研讨。道理越辩越明，思路越辩越清。大家普遍认为，“四有”监督是对人大监督工作认识的再深化、原则的再坚持、方法的再探索、机制的再完善，应长期坚持、认真实践。
2014年至2015年，在主任会议的推动下，常委会相继出台了加强自身建设的意见、加强调研工作的意见和规范性文件备案审查办法、审议意见交办办法、常委会组成人员履职档案管理办法等十多项规章制度，支撑“四有”监督的制度体系初步建立。
2016年8月，市六次党代会召开前夕，中共南阳市委召开中心组学习研讨会。会上，我以《坚持监督有据有理有力有效“四位一体” 推动“五大发展理念”落地生根》为题做了典型发言，受到与会领导和同志的高度评价。此后“四有”监督被写入市六次党代会报告，成为今后五年我市人大监督工作的重要遵循。
二、“四有”监督的内涵及其相互关系
“四有”监督的内涵：监督有据就是监督工作要始终坚持法治原则，贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，监督内容要依法，监督过程要依法，审议意见要依法，用“法”的眼光发现问题，从“法”的角度分析问题，按“法”的规范推动问题解决。监督有理就是监督工作要始终坚持实事求是，贯彻五大发展理念，注重调查研究，遵循客观规律，贴近地方实际，使监督工作能够体现发展要求、顺应群众期待、回应社会关切、回答时代课题。监督有力就是监督工作要始终坚持党的领导，全面履行宪法法律赋予的职责，自觉接受人大代表的监督，推动监督工作合力更强、效力更大、动力更足。监督有效就是监督工作要始终坚持问题导向，延伸监督链条，做实督办环节，促进问题解决，推动监督工作落到实处、见到实效，有始有终、有花有果，让人民群众有更多获得感。
“四有”监督的相互关系：在“四有”监督中，监督有据是前提，强调法治思维，要求我们学法守法用法；监督有理是关键，强调思想方法，要求我们求真务实、以理服人；监督有力是保障，强调工作方法，要求我们凝聚力量、形成合力；监督有效是目的，强调工作结果，要求我们跟踪问效、一抓到底。离开了监督有据，监督工作就无从谈起；离开了监督有理，有力有效就无以支撑；离开了监督有力，监督有效就难以实现；离开了监督有效，监督工作也就失去了意义。只有把四者有机统一于监督工作的全过程，监督工作才能增强针对性、提高实效性、体现时代性，“中心”才能围绕得紧、“大局”才能服务得实、“作用”才能发挥得好。
三、“四有”监督的实现路径
“四有”监督既是一种理念，更是一种方法，可操作、可复制、可借鉴、可推广。经过3年多的探索和实践，“四有”监督的实现路径逐渐明晰。归纳为“四个三”工作法：
“三个依法”落实监督有据。一是监督议题依法确定。明确法定议题，包括听取审议国民经济计划执行、财政预算执行情况的报告，审计查出问题整改落实情况的报告，五年规划实施情况的中期评估报告等；选好自选议题，依照监督法规定的六个途径，结合当地经济社会发展实际，把议题选准。二是监督过程依法进行。监督法对7种监督形式的程序都作了明确规定，要始终坚持程序法定原则，不能图省事、怕麻烦、走捷径。三是审议意见依法提出。对照法律条款，重点审查哪些方面达到了法律要求、应当肯定的主要成绩是什么，哪些方面存在差距、应当指出的问题在哪里，从而有针对性地提出审议意见，决不能离开法律规范高谈阔论。
“三个明白”落实监督有理。一是审议前要看明白。调查研究既听取汇报又实地察看，既调阅资料又走访核实，既“大兵团”视察又“小分队”调研，既到工作局面好的地方去总结经验，又到矛盾集中的地方去研究问题，力争把情况搞清楚、弄明白、研究透。二是审议时要讲明白。用好调研成果，用实例说话，用数字说话，摆事实讲道理，以理服人，让监督对象听得进、记得住、改得了。三是审议后要写明白。常委会会议后，有关专门（工作）机构对常委会组成人员的审议发言进行归纳整理，形成审议意见初稿，提请主任会议审定。主任会议重点审查成绩是什么、问题有哪些、建议有几条、道理讲清楚了没有、抓没抓住要害、符不符合地方实际。2014年市人大常委会组织开展了土地污染防治市县两级人大联动监督，审议前，实地察看测土配方施肥点、农作物病虫害防治点等38处，现场采集样土17个；审议时，常委会组成人员用大量的第一手材料，指出了政府工作中存在的对土地污染底子不清、治理不力、投入不足等问题；审议后，向市政府发出的审议意见观点鲜明、论据充分，一针见血，引起了市政府的高度重视。市政府成立了专门领导机构，决定用三年左右的时间摸清底子、分析成因、拿出对策，至此，土地污染防治工作被提上政府的重要议事日程。南阳人大的经验在省人大常委会会议上介绍。
“三措并举”落实监督有力。一是形成合力。正确处理坚持党的领导与做好监督工作的关系，对市委作出的事关国家事务的重大决策，及时列入监督计划；对监督中发现的重大问题，主动向市委报告，依靠市委领导推动问题解决。正确处理监督与支持的关系，抱着支持的态度抓监督，在监督中体现支持、在支持中实施监督，共同营造人大与政府和谐相处、团结拼搏的良好工作氛围。二是增强效力。人大监督不可能一种方法解百题，而应根据不同议题，有针对性地把立法与监督、决定与监督、法律监督与工作监督结合起来，这样才能有力有效、事半功倍。三是强化动力。选择议题请代表说话，监督过程让代表参与，监督结果向代表通报。对代表提出的事关全局的重大问题，及时转化为常委会的监督议题。白河是南阳的“母亲河”，是南阳人民祖祖辈辈赖以生存的重要水源。2013年根据人大代表的建议，常委会审议通过了关于加强白河水系保护和治理的议案，四年来，我们抓住这个议题不放，先后作出决定1件，组织4次视察，开展4次审议，发出4份审议意见，进行专题询问1次，制定地方法规1部。由于市委、人大、政府思想高度统一、工作步调一致、行动合力攻坚，保护和治理白河的长效机制开始建立，中心城区内河治理加速推进，白河水系水环境治理取得阶段性成果，得到社会各界和广大群众的广泛赞誉。
“三位一体”落实监督有效。一是向市政府分管副市长或法检“两长”当面交办常委会的审议意见。二是相关专门（工作）机构及时跟进审议意见研究处理情况。三是对审议意见要求承办部门按时办结并报告结果，接受常委会审议。由于当面交、跟踪办、再审议“三位一体”，多数承办单位办得认真、改得有效、答得具体。去年10月，常委会听取审议了市检察院关于刑罚执行监督工作情况的报告，要求加大刑罚执行监督工作力度。市检察院完善同步监督、开展专项监督、注重日常监督，3个多月书面纠正减刑、假释不当提请3件，出席减刑、假释开庭审理56次；发出纠正违法通知书40件、检察建议书80件，被采纳99件，监督纠正91人，上网追逃38人，审议意见提出的问题一一得到回应。
四、“四有”监督的功效
实施“四有”监督以来，人大监督工作围绕“四有”组织、围绕“四有”推进、围绕“四有”规范、围绕“四有”发力，功效是全方位的。
功效一：增强了监督实效。长期以来，监督实效性不强一直困扰着各级人大，“四有”监督正是剑指这一弊端对症下药开出的一剂良方。由于历史的原因，南阳市中心城区中小学建设欠账较多，“大班”、“超大班”现象十分突出，孩子们的学习成长受到严重影响。2010年常委会审议通过议案，要求政府破解这一难题。2014年新一届常委会成立后，围绕“监督有效”，每年组织一次视察、开展一次审议、发出一份审议意见、督办一次审议意见落实情况。经过两届人大连续监督、两届政府不懈努力，中心城区累计投资4.7亿元，新增中小学学位5.6万个，“十三五”期间计划每年新建4所十五年一贯制完全学校，“大班”、“超大班”问题正逐步得到有效解决。
功效二：推动了工作创新。“四有”监督没有明确提到创新人大工作，但要有力有效，必须创新方式方法。这些年随着“四有”监督的深入实施，倒逼常委会相继启动规范性文件备案审查、专题询问和工作评议，而蹄疾步稳的工作创新，又为监督工作加了油、添了劲、增了效。如去年8月常委会开展了环境综合整治专题询问。询问前，组织了为期4个月的市县两级人大联动执法检查；询问中，市政府分管副市长带领9个部门负责同志现场作答；询问后，市政府迅速打响大气污染防治攻坚战，12月份常委会听取审议了审议意见研究处理情况的报告。通过询问前的执法检查、询问中的现场作答、询问后的紧盯落实，这次专题询问有触动、有感动，有震动、有行动，收到了事半功倍的效果。
功效三：转变了工作作风。没有扎实的作风作保证，再好的办法也落不了地。去年常委会共确定22个监督议题，每个议题都明确一名主管领导、制定一个视察方案、开展一系列视察活动、起草一份调研报告、形成一份审议意见，调研任务很大。9月份常委会对脱贫攻坚工作进行了专题调研，县里准备的座谈会没有开，乡里挑选的扶贫点没有看，大家直接进村入户，看住房、揭锅盖、问生活、算收入，与村民一起探讨致富门路，受到群众欢迎。这样的调研搞多了，人大对群众更了解了，群众对人大也就更信任了。秘书长杨鸣哲深有感触地说：在人大机关，践行党的群众路线、“三严三实”绝不是讲空话、唱高调，而有着实实在在的内涵。
功效四：促进了学法用法。实施“四有”监督，对常委会组成人员的素质能力提出了新的更高要求。为了适应新形势，去年常委会和机关相继举办了4期法律培训班，大家踊跃报名、场场爆满、一座难求，唯恐错过了学习机会。有的委员工作往前赶，确保了工作、参训“两不误”；有的委员提前准备与授课老师交流互动的题目，深化了学习效果。
功效五：产生了多重效应。一是常委会组成人员履职积极性更高了。“履职档案”与“四有”监督相伴而生，常委会组成人员一年参加了几次活动、提出了几条建议，都有明确的档案记载，因此，履职积极性十分高涨。一位委员在履职日记中写到：“原认为到人大就是退二线了，没想到人大工作并不比政府轻松！”二是“一府两院”接受人大监督的自觉性更高了。看到人大监督不是作秀的，而是真心实意帮助解决问题的，“一府两院”接受监督的自觉性更高了，这些年，政府除了法定向常委会报告工作外，每一季度市长都要带领各位副市长向主任会议面对面汇报工作，这也成了一个铁打不动的规矩。三是人民群众参与人大工作的热情更高了。去年常委会制定的首部地方性法规，有近万名网民参加讨论，参与人数之多、提出建议之广，都是前所未有的。四是市委对人大工作重视程度更高了。看到人大的班子是干事的班子、为民的班子、务实的班子，市委从思想上重视人大、决策上尊重人大、工作上支持人大。这些正是“四有”监督的魅力所在！