我国的立法分为中央和地方两级。在与上位法不冲突的前提下，地方可以根据自身发展的实际情况，制定地方性法规。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过了修改《立法法》的决定草案，所有设区的市均获得了地方立法权。这是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，是全面推进依法治国，保障宪法法律实施的重要举措，是完善立法体制，健全人民代表大会制度，推进人大工作与时俱进的重要方面。同时，这也给设区市的人大工作带来了新的机遇和挑战，如何行使好地方立法权已成为摆在我们面前需要认真思考和积极探索实践的一个崭新课题。

　　一、设区市立法权的内涵与外延

　　按照修改后的《立法法》第七十二条的规定，设区市的地方立法权是指设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

　　新修改的《立法法》改变了过去对市的立法权限范围不作规定的做法，明确规定现阶段设区的市仅可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这一规定属于概括性表述，具有不确定性。城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三方面究竟包括哪些具体事项？城乡建设与管理中的“管理”一词又该如何理解？《立法法》的条文并未予以明确。

　　从《立法法》的修改过程看，设区市的立法权限范围几经变化。修订一审稿曾规定，设区的市可以就“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规”。以管理学的视角看，城市管理应有广义和狭义之分。广义的城市管理指的是以城市为对象，为实现特定目标而对城市的运转和发展所进行的控制行为的总和，包括城市基础设施管理、城市行政管理、城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理等五个方面；而狭义的城市管理指的是政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划以及对市政建设的控制和指导。在此可以看出，“城市管理”是“城市建设、市容卫生、环境保护”的上位概念，两者之间是包含与被包含的关系。因此，城市管理一词应作广义理解。

　　但此后，修订二审稿将设区市的立法权限修改为“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”。此时，“城市管理”与“城市建设”、“环境保护”之间成了并列关系。因此，城市管理一词只能变为狭义理解。

　　最后，修订表决稿又将设区市的立法权限进一步修改为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，不仅将城市建设与城市管理合二为一，并且在城市的基础上增加了乡村，即“城乡建设与管理”。很明显，修订表决稿延续了修订二审稿的思维，“管理”一词应作狭义理解。

　　基于此，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三方面至少应当包括以下具体事项：(1)城乡规划方面的事务。(2)房地产的建设与管理。如房屋征收（拆迁）、房地产开发经营、建筑工程施工及质量管理等。(3)公用基础设施的建设与管理。包括：煤气、天然气、汽油等能源的供应，热力供暖设施的建设与服务管理，供水、雨水排放、污水排放与处理等设施的建设与管理，公路、机场、港口、桥梁、隧道、公共交通、出租汽车等设施的建设与管理，固定电话、有线电视、广播网络等设施的建设与管理，城市绿化、园林、垃圾收集与处理等设施的建设与管理，户外广告、占道经营的整治等。(4)环境保护方面的事项。如大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等资源的保护与管理。(5)历史文化保护方面的事项。如文物保护、古文化遗址保护、文化遗产保护、历史文化名城保护等。

　　二、赋予设区市立法权的意义

　　扩大地方立法权既是我国经济社会发展的必然结果，也是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，还是全面推进依法治国、完善立法体制、健全人民代表大会制度、保障宪法法律实施的重要举措。

　　随着国家治理日益现代化，授予所有设区市立法权具有十分积极的意义：一是可以有效解决各地区发展不平衡问题，让设区的市更好、更灵活地解决地方性事务，实现地方治理的法治化、规范化。二是有利于推进地方深化改革，促进地方经济社会发展，使各设区市能够通过地方立法积极调整当前的社会关系，妥善解决本地区事务，着力推动改革创新，更好地释放制度红利。三是有利于保障人民群众利益，使各设区市通过行使立法权，推动地方政府转变职能、提高服务质量，正确处理权力与责任、权利与义务的关系，统筹兼顾社会不同方面、不同阶层群众的利益诉求，从法规上更好地体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　但同时也应看到，当前设区市只能对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的事务进行立法，在社会管理和经济管理方面尚无立法权。因此，也就无法对社会公共服务管理、社会保障管理、流动人口管理、社会治安管理、城乡产业结构调整、经济产业政策制定等事项进行立法。而这些事项不仅本身就是一个城市自身事务的重要组成部分，而且与城乡建设与管理、环境保护方面的事务关系紧密。因此，今后进一步扩大设区市的立法权限不仅是必要的，也是必然的。

　　三、行使设区市立法权的基本原则

　　党的十九大报告指出，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，支持和保证人大依法行使立法权，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这既为设区市行使地方立法权确立了基本原则，同时也指明了方向。据此，设区市在行使地方立法权时应当遵循以下原则：

　　（一）坚持中国共产党的领导。首先要紧紧围绕党委的工作大局，积极谋划和开展立法工作，科学制定立法规划和年度立法计划，突出立法重点。其次要及时向党委报告立法重大事项，凡地方立法涉及本行政区域内重大体制、政策调整和地方性法规制定、修改中的重大问题等，必须由市人大常委会党组报党委讨论决定。

　　（二）维护法制统一。地方立法必须在法律规定的权限内就法定事项，按照法律规定的程序进行，在立项、调研、起草、审议等各个环节都须加强合法性审查，做到不与上位法相抵触，不与上位法的基本原则和精神相违背。

　　（三）民主立法。民主立法的本质是让人民充分表达利益诉求和意志主张，使人民能够充分参与立法活动。应在立法各环节中吸引更多的民众参与，广泛反映民意，使地方立法真正得到人民的拥护和支持，保障人民群众共享改革发展成果。

　　（四）从实际出发。地方立法的主要任务是解决本行政区域的实际问题。这就要求地方立法机关要深入研究本地区的社会发展状况、人们的实际需求和利益关切，准确把握问题的特色和规律，突出立法重点，弥补上级立法不足，以具体可行的实施方案体现立法效果。制定法规条文时，必须实事求是、从实际需要出发，有几条就立几条，不贪大求全。

　　（五）简便易行。制定地方性法规，目的在于应用。地方立法要坚持少而精、可操作，既有利于行政机关执法，又有利于全体公民守法。

　　四、立法实践中的几个具体问题

　　（一）立法过程应实现人大主导

　　人大的主导作用须体现在法规立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。但人大主导立法并不是人大包办一切立法事务，也不是必须由人大提出法规草案。立法的起草者应该是那些熟悉情况的人，这方面政府部门更具优势。但政府立法不可避免地会体现政府部门的利益，人大所要做的就是及时发现和剔除这些部门利益。为此，人大有关专门委员会、常委会工作机构要积极参与法规起草的组织指导，切实防止部门利益法制化。对那些综合性强、涉及面广或者对经济社会发展具有全局意义的重要法规，应由人大常委会牵头，组织多方力量起草，必要时还可以邀请第三方机构参与。

　　（二）高度重视立法项目征集和立法规划制定

　　地方人大在征集立法项目时，应深入基层了解人民群众的立法需求，主动听取乡镇、街道、社区、居委会、村委会等基层单位和不同社会群体的意见，坚持开门立法，广泛吸纳民意。无论是立法项目征集、立法调研，还是制定立法规划、年度计划，都应及时组织召开说明会、论证会和听证会，围绕地方立法内容充分听取各人民团体、社会组织、律师、法学专家等社会各界意见，调动各方面力量参与立法活动。

　　制定立法规划时，应坚持问题导向，紧紧围绕全市经济社会发展中的突出矛盾和问题，充分结合本市经济社会发展五年规划。只有经济社会发展对立法确有需要时才进行立法，决不能为了立法而立法。在立法规划项目确定的基础上，根据本市年度经济社会发展情况和实际需要，研究制定本年度立法计划。刚开始行使地方立法权，需要立法的事项很多，必须科学论证、统筹安排，按照人民有所呼、改革有所需、立法有所为的宗旨，条件成熟一件，立项一件。对有迫切要求但立法尚不成熟的事项，不能急于求成、强行立法，可先由政府制定地方规章，进行实践探索。

　　（三）力戒重复立法

　　我国《立法法》第七十三条第四款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”换句话说，地方立法贵在有地方特色，应着力避免重复立法。所谓重复立法是指立法主体在立法实践中，突显不出地方特色而过多引用甚至照搬照抄现有法律法规的情形，既包括下位法对上位法的简单重复，也包括对同级法律、下级法律的照搬照抄。

　　我国地域辽阔，各地自然条件、风俗习惯十分复杂，经济、政治、文化发展不平衡，地方立法的主要任务之一就是要用地方立法的形式弥补中央立法的不足，充分反映地方需求。通常情况下，地方立法应根据当地实际情况对上位法进行“细化”和“补充”，使上位法更具有可操作性，重点解决当地贯彻实施上位法所遇到的特殊问题，弥补国家立法出现的空白。倘若地方立法只起到上传下达的作用，重复叙述上位法的条文内容，就丧失了地方立法的价值。因此，上位法已经明确规定的内容，下位法没有必要再做出相同的规定。同时，从法律经济学的角度看，大量的重复性立法不仅浪费了立法资源，而且增加了立法成本。

　　（四）做好法规审议和跟踪监督

　　地方性法规草案一般需经过二审或三审，每一次审议前都可以公开向社会征求草案修改意见，让市民群众积极参与到立法中来。对于设区市地方性法规草案的立法审查至少应当包含三个方面：对其必要性进行审查，即审查该法规的制定是否确属必要；对其条文内容进行实质性审查，包括合法性审查、合理性审查和合情性审查；对其进行形式审查，主要审查其逻辑体系是否合适，语言文字是否规范简洁、准确具体、通俗易懂。

　　其中的重点是对地方性法规草案条文内容的实质性审查：须审查其是否同法律、法规相抵触，对行政许可、行政处罚、行政强制的设定是否符合法律规定；须审查其是否顺应事物发展的客观规律、合乎情理或道理、具有较强的可操作性和适用性；须审查其是否从本行政区域实际情况出发，符合当地的政治、经济、社会、文化等方面的具体情况和实际需要，顺应民情民意，着眼于现实问题的解决。

　　此外，立法的权威在于实施，实施的效果在于跟踪监督。地方性法规公布实施后，人大机关要适时对其贯彻实施情况进行跟踪监督，定期组织开展立法效果评估，及时纠正偏差和不足，确保地方性法规顺利施行、有效管用。（安阳市人大常委会 王大鹏 刘伟臣）