赋予设区的市地方立法权是推进国家治理体系、治理能力现代化的必然要求，对于加强地方立法工作，完善人民代表大会制度和我国的法制体系，提高地方政府的管理水平，促进地方民主法制建设具有重要意义，为促进设区的市更好地运用法治思维和法治方式解决本行政区域内改革发展的重大问题带来了更大的机遇。自2015年平顶山市被首批赋予地方立法权以来，按照《立法法》《河南省地方立法条例》的规定，平顶山市人大常委会积极探索实践，抢抓城乡建设发展机遇，积极回应人民群众关切，《平顶山市城乡规划建设管理条例》首部地方性法规出台和实施，为维护人民群众合法权益、保障城乡规划建设管理健康发展、促进政府依法行政和法治鹰城建设发挥了积极作用。同时，在地方立法实践中也显现出一些亟待解决的问题和困难。

　　一、设区的市地方立法中存在的问题

　　（一）立法理念存在不适应法治思维的要求

　　立法不是为了管理老百姓，而是要依靠立法实现治理体系、治理能力现代化，通过培养法治思维、法治方式，提高治理能力。有些同志还没有从这样的高度来认识赋予设区的市立法权的重要性，认为有了立法权以后，就多了一张管制老百姓、管制社会的王牌，多了一件处理棘手问题的武器，认为通过立法就可以解决一部分信访、拆迁、维稳问题。没有意识到立法的核心问题是要限官不是限民；没有意识到立法不是为了管制老百姓而是为了更好的治理社会，立法不是要立权而是要立责，不是要限民而是要惠民、便民。

　　（二）立法调研不够充分

　　科学立法就是要使法律符合实际，符合社会发展规律，切实管用。良好的法律制度是社会生活的反映，是实践经验的积累和总结。不深入基层、深入群众、深入企业和农村调研，是制定不出来高质量的法律的。目前的立法实践中，存在调研程度上不深入，调研渠道上思路不宽的问题，平时忙于事务多，坐办公室闭门造车，有针对性的结合法规、规章草案内容进行调研不够。调研的面过窄，往往听取系统部门的意见多，听取其他部门的意见少，听取领导干部、立法专家的意见多，听取基层群众的意见少。

　　（三）立法草案质量有待提高

　　从立法实践看，立法草案的质量参差不齐，质量高的草案不多，这与有关起草部门和人员的工作态度、责任心、立法技术水平和立法队伍力量等有直接关系。整体而言，法规规章草案质量还有待进一步提高，存在的问题主要有以下三个方面：一是照抄照搬上位法或者照抄照搬外省市的法律规范，追求“大而全”的现象比较突出，真正体现地方特色、解决实际问题的条款较少；二是把握实际情况不够透彻和准确，造成立法项目的时效性和操作性不够强；三是有时也存在只为立法而立法的现象，立项时说明的情况和正式起草时不相符，要解决的具体问题不明确、思路不清晰，立法的针对性不强，重点不突出。

　　（四）立法能力建设有待进一步加强

　　一支高素质的立法工作队伍是做好立法工作的前提和保障，立法工作不仅要求立法人员具有良好的政治素质，而且要有较强的组织协调能力和文字功底，要有宽阔的知识面和对实际的真实了解，要有科学的思维方法和奉献精神。但是从各方面的情况来看，目前设区的市的地方立法工作还存在队伍不健全、力量不足和能力不足的问题。一是人员少，负责立法的工作机构人员较少、缺编情况比较普遍；二是站位不高，缺乏宽广的视野，知识、观念不能适应形势需要。

　　二、做好设区的市地方立法工作的对策

　　（一）设区的市立法必须坚持党的领导

　　坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是确保立法工作沿着正确方向发展的根本保证，也是做好设区的市地方立法的首要条件。党对立法工作的领导主要体现在政治、思想、组织以及重大决策等方面的领导，是原则的、大方向的领导和把握，而不是对具体立法事务的事必躬亲。就设区的市的立法而言，党委应当充分认识正确有效行使好地方立法权的重要意义，在准确理解把握立法法相关要求，推进科学立法民主立法的精神基础上，加强对立法工作的领导，保证地方立法的正确方向，并支持人大抓紧统筹谋划，积极做好各项准备。

　　（二）设区的市立法应当遵循“依法立法”原则

　　立法要体现合法性要求，要切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法的规定，自觉维护社会主义法制的统一、尊严、权威，是全面推进依法治国的必然要求，也是立法工作的底线。修改后的立法法赋予了设区的市立法权，立法主体多了、层次多了，立法主动性、积极性也增强了，让地方拥有一定的立法权固然重要，但更重要的是保证地方立法严格在宪法和法律赋予的权限范围内按照法定程序开展立法工作，确保地方立法符合上位法的规定，不偏离法治轨道。正确理解和把握立法法规定的有关设区的市地方立法的权限范围，厘清权力边界，是做好地方立法工作的前提和基础。

　　（三）设区的市立法应当以质量为中心

　　质量是立法的生命线。“有”和“优”是设区的市筹划和启动地方立法全时应当同步考虑、同时追求的立法效果，不能以立法能力和经验为由，降低对地方性法规质量的要求，要使法规规章准确反映经济社会发展要求，真正发挥立法的引领和推动作用，就必须抓住立法质量这个关键，在精细化和具体化上狠下功夫。深化对前瞻性、稳定性、可操作性等立法工作本身规律的认识，加强立法前论证、立法成本效益分析和立法后的评估工作，选择好立法项目、把握好出台时机。对有关法规规章，能具体的就尽量具体，能明确的就尽量明确，切实加强法规规章的实效性、特色性和可执行性。走精细化立法的路子，在小而精上做文章，通过科学立法、民主立法，立良法、立高质量的法，使制定和修改的法规规章立得住、行得通、真管用。

　　（四）设区的市立法应当突出地方特色

　　有特色，首先是地方立法真正符合本地区实际，根据本地区实际情况来解决自己的问题，具体的实际效果能够实现本地区经济社会发展的成本最小化和效益最大化。地方特色是地方立法的活力所在。设区的市应当坚持问题和需求导向，突出地方特色，加强调查研究，深入了解实践所需和群众所想，深入查找存在的问题，深入研究立法规范的内容，推进立法工作精细化，切实增强法规的针对性、实效性。坚持从实际出发、妥善处理立法的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，科学合理的设计好各项制度，实现权力与责任、权利与义务、创新与可行的统一，努力使每一件地方性法规都有特色、可操作。

　　（五）加强设区的市立法能力建设

　　立法能力是做好立法工作的基础，是设区的市开展立法实践的基本标准，也是设区的市行使好地方立法权的核心和关键因素。一是在完善市人大及其常委会立法机构和人员配备的同时，作为人大行使地方立法权的配套，市政府法制工作机构也应当配备必要的立法工作人员，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等职能部门要有机构承担相关立法工作，并配备专职工作人员。有机构、有编制、有适应工作需要的人员才能保证立法质量；二是加强立法人员培训。进一步拓宽渠道、创新方式，加强对设区的市人大常委会组成人员、人大代表和立法工作人员的教育培训，尽快提高立法方面的能力和素质；三是加强立法工作制度建设，设区的市人大及其常委会要按照中央和全国人大有关深入推进科学立法、民主立法的要求，制定立法程序、立法技术规范等相关立法工作制度，建立立项起草、调研审议、征求意见、专家和公众参与、评估论证、立法协商等立法工作机制，从而为制定出高质量的法规、实现良法善治做好准备；四是保障立法经费，立法工作是一项社会工程，需要耗费大量的人力物力。立法工作经费是立法能力的重要体现，也是开展立法工作的必备条件，设区的市开展地方立法，也应当设立相应的立法经费，作为开展立法工作的必备保障要素。

　　（六）充分发挥人大对立法的主导作用

　　设区的市人大及其常委会在立法工作中承担有重大责任。发挥人大在立法工作中的主导作用，主要体现在对立法项目的准确把握，体现在立法项目的科学设计和执行，体现在工作过程的组织协调上。一是要抓好立法项目的主导，设区的市人大及其常委会要抓住法规立项主动权，把立法项目安排同党委的重大决策和总体工作部署有机结统一起来，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑，总体设计和合理筛选，确保将有限的立法资源用在刀刃上；二是抓好立法起草的主导，有效减少立法过程中的部门色彩，防止立法权被架空和稀释，对涉及综合性、全局性、基础性等重大事项的法规案，可由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草，促进立法科学化、民主化，提高立法质量，对政府职能部门起草的法规案，要避免相关部门成为立法主导者，形成“提前介入、全程参与”的有效机制；三是抓好审议过程的主导，制定符合各地实际的地方立法程序规定，规范和完善人大常委会审议制度，科学合理安排人大常委会议程，保证法规草案的审议时间，提高审议质量；四是抓好人大代表参与立法的引导，探索人大代表参与立法工作常态化、制度化。尊重并积极回应代表提出的有关立法议案，开拓代表参与立法的空间，积极邀请人大代表参与调研、起草、审议等全过程立法活动。（平顶山市人大常委会）