讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。依法、全面、有效、正确地行使决定权，对于加强和改善党的领导，推进全面深化改革和全面依法治国，确保党的路线方针政策得到全面贯彻和有效执行；对于充分发挥人民代表大会制度优势和功效，推进国家法治理体系和治理能力现代化，都具有重要意义。近年来，开封市各级人大及其常委会不断完善地方人大讨论决定重大事项制度，结合实际，边实践边探索，取得了明显成效，对保障和促进我市的改革开放、经济社会发展和民主法制建设发挥了积极作用。
一、我市依法行使重大事项决定权的实践和成效
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进社会主义民主法治建设、推动人民代表大会制度与时俱进方面提出了一系列新论断新举措新要求。党的十八届三中全会提出，要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告；十八届四中全会提出要全面推进依法治国，善于使党的主张通过人大法定程序成为国家意志；十八届六中全会又提出要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。为贯彻落实上述新论断新举措新要求，换届以来，市十四届人大及其常委会始终坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持围绕中心、服务大局，依法行使重大事项决定权，先后作出决议、决定23项（不包括人民代表大会所作的决议、决定），其中，涉及经济方面6项，法治建设方面3项，财政预算方面7项，农业农村方面2项，教科文卫方面1项，环境资源方面4项，并采取一系列措施，努力探索行使重大事项决定权的方式和方法，取得了比较好的效果。这些决议决定的作出，对及时将市委的主张变成全市人民共同意志，推进开封经济社会又好又快发展，起到了重要作用。
1、注重建立和完善人大讨论决定重大事项制度
历届市人大常委会十分重视重大事项决定权的行使工作。为保障和规范市人大常委会依法行使讨论、决定重大事项的职权，根据宪法、组织法、监督法、《河南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》以及有关法律法规，2004年6月25日，市十二届人大常委会就出台了《开封市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的实施办法》，市十三届人大常委会、市十四届人大常委会分别于2009年6月26日、2015年6月19日先后进行了两次修正，将重大事项决定权的行使作为常委会工作的一项重要组成部分，摆到了重要位置。同时，加强了制度建设，使重大事项的界定范围、行使重大事项决定权的方法和程序规范化、制度化。如，为落实十八届三中全会关于“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的要求，我们在修订《开封市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的实施办法》第八条中就强调，要“建立完善工作沟通协调机制，每年12月份“一府两院”应提出下一年度提请市人大常委会讨论决定、批准和向市人大常委会报告的重大事项建议议题。年度重大事项议题计划由主任会议研究确定，通知有关国家机关或工作机构，并向社会公布。”；“未列入市人大常委会年度重大事项议题计划的重大事项，因特殊原因确需提请市人大常委会讨论决定、批准或向市人大常委会报告的，由主任会议决定是否列入常委会会议议程。”从而，从程序和机制上保证了“一府两院”的重大事项能及时提交市人大常委会进行讨论决定。
2、注重理顺人大与党委、“一府两院”的关系
人大及其常委会要行使好重大事项决定权，必须在党的统一领导下，理顺各方面的关系，特别是理顺党委、人大和政府的关系。一是正确认识和处理党委决策同人大依法行使决定权的关系，善于把党的主张通过人大法定程序变成国家意志。人大讨论决定重大事项的本质，就在于运用国家政权组织形式、通过法定程序将党的主张转化为国家意志、实现与人民意志相统一。因此，党委作出的决策，凡是关系地方事务的、要求全体公民都要遵守的，属于人大职权范围内的，都应作为建议或通过“一府两院”提出议案，由人大及其常委会在充分民主讨论的基础上，作出决定或制定为法律，再由“一府两院”执行。如，在市人代会上对“十三五”规划、政府、计划、财政报告的决议都属于这个范畴。二是正确认识和处理人大决定重大事项同政府决定和管理重大事项的关系。我国实行的是议行合一的人民代表大会制度，这种政体的特点之一，是国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方各级人大代表大会是地方国家权力机关，地方各级人民政府是它的执行机关。地方组织法第51条也赋予了政府拥有相应的决定权。但人大、政府决定的事项性质不同，人大决定的是“重大事项”、政府决定的是行政事务，政府的决定权要从属于人大的决定权。因此，工作中既要防止人大不适当地干预政府日常工作，也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻烦”，避开人大对重大事项自行作出决定。如，2016年，市人民政府向市人大常委会提出能否制定“关于在城区全面（或部分）禁止燃放烟花爆竹的地方政府规章”时，市人大常委会根据地方组织法、立法法的规定，经认真研究给予了明确答复，“市人民政府可以制定关于在城区全面（或部分）禁止燃放烟花爆竹的地方政府规章，不需要提交市人大常委会会议或主任会议讨论通过，只需按照有关规定备案即可，同时要注意两条：①要取得上位法的授权；②规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”三是在实际操作层面上，加强了人大与党委和“一府两院”的联系和沟通。市人大常委会完善了重要事项向党委请示报告制度，对于年度工作安排、立法规划、法规草案审议中的重大问题、全市县乡人大工作和建设、县乡人大换届选举工作等重要事项，都及时向本级党委请示报告。同时，为加强与“一府两院”的沟通，市人大常委会2004年就出台了《开封市人民代表大会常务委员会与市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院工作联系办法》，明确了联席会议制度、相互列席会议制度和互送文件资料制度，加强了市人大常委会与“一府两院”的工作沟通。
3、注重提高重大事项的决定质量
2014年换届以来，市十四届人大常委会围绕中心、服务大局，坚持抓大事、议大事，从关系全市改革发展稳定大局出发，依法对本行政区域内的重大事项作出了决议、决定。如，常委会按照市委深化改革办公室的要求，起草了《加强开封市人大常委会国有资产监督职能实施办法（草案）》、《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见（草案）》，并就《开封市人民政府关于深化教育领域综合改革的若干意见》作出决议；每年都听取和审议市政府年度市级决算报告、审计工作报告和预算调整报告，并及时作出决议。这些决议、决定，均有力推动了相关工作的开展。2016年，常委会还提请市委下发了《关于认真贯彻落实中央、省委文件精神，进一步加强全市县乡人大工作和建设的通知》和《中共开封市人大常委会党组关于做好全市县乡两级人民代表大会换届选举有关工作的意见》两个文件，并加强跟踪监督，促进了中央和省委文件的贯彻落实，加强了基层政权建设。
二、地方人大及其常委会讨论决定重大事项方面存在的主要问题及其原因
当前，人大开展讨论决定重大事项普遍存在一些共性问题：一是对国家权力机关依法行使重大事项决定权的重要性认识不到位，特别是有些重大决策是采取党委、政府联合发文的形式，没有通过人大审议决定；二是“重大事项”的范围界定不明确，实际工作中无法操作；三是运作程序不规范，重大事项年度清单制度等落实得不够好；四是程序性决议、决定偏多，实质性决议、决定偏少，决议、决定实施不力，跟踪监督机制不健全。
从我市的实践来看，人大讨论决定重大事项对于助推地方经济社会发展的作用还没有得到充分发挥，存在“三多三少”的特点。一是法律明确规定的重大事项决定较多，法律原则规定或未明确规定的重大事项决定的少。二是被动行权多、主动行权少。属于政府提请批准、履行程序的地方报批的地方性法规的决议决定多，根据人民群众的意愿要求和社会发展需要，主动作出决定少。三是作出的决议决定，原则性、程序性、宣示性的内容多，实质性、针对性、可操作性的内容少。存在上述问题，除了思想认识方面的差距外，具体操作过程中有以下几个原因。
一是重大事项难以科学界定。虽然宪法和地方组织法对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项作出了规定，但是这些规定比较宽泛和原则，对“重大事项”的具体内容、范围界限缺乏实质性的规定，在决定的形式上亦缺乏程序性的规定，致使人大在行使重大事项决定权实施过程中难以把握、操作困难。同时，“重大事项”是一个相对的、动态的概念。在经济社会发展的不同时期，重大事项有着不同的表现形式，具体到某一事项是否属于重大事项，其判断标准随着客观条件的变化而变化。科学界定重大事项的概念，是地方人大及其常委会正确有效行使并用好“重大事项决定权”这一权力的基础。地方人大界定重大事项内容范围时，既担心范围太宽导致操作性不强，又顾虑范围太窄影响决定权行使的权威性和实效性。因此,地方人大常委会在制定地方性法规中，往往采用列举加兜底条款的方式来对重大事项进行具体化,实际上在操作中仍然难以把握。
二是重大事项讨论决定质量难以提高。重大事项往往是涉及地区根本性、全局性的大事，需要深入调研与充分论证。人大及其常委会在决定重大事项时，多数是由“一府两院”提出，部分决定甚至是在临时提出的，而后再交由人大来决定，但是由于时间较短，加上人大本身缺少有效的调查论证机制，相关专业人员也比较匮乏，因此，难以在决定前组织人员进行深入调研和科学论证，审议往往难以深入，表决时走程序现象明显，发挥不了凝聚社会共识、动员社会力量的作用。
三是决议决定的执行缺乏有效监督。人大及其常委会对重大事项决定通过后的实施情况跟踪督办往往不够到位，推动决议决定落实的举措不够有力，即使对部分决议决定执行情况进行跟踪督办，效果也不够理想，难以发挥指导实践、推动工作的作用。一方面原因是人大的决定决议质量不高，内容比较原则，“一府两院”执行的难度较大;另一方面原因是没有具体的责任追究制度，对不认真执行人大决定决议的问题该如何追究责任，多数法规都没有明确规定。
三、进一步健全人大讨论决定重大事项制度的建议
重大事项决定权是人大常委会的一项基本职权，也是宪法和法律赋予地方国家权力机关的重要职责。目前，省、市、县级人大常委都出台了关于重大事项决定权的地方性法规或规范性文件，对地方依法行使重大事项决定权进行了积极探索。2017年1月，中共中央下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，对落实十八届三中全会决定的改革部署作出制度设计。省委也出台了相关落实意见。因此，进一步健全和完善地方人大讨论决定重大事项制度，就必须认真贯彻落实中央和省委文件精神，依据有关法律规定，在现有工作机制上勇于突破、敢于创新。
（一）要切实提高认识，推进讨论决定重大事项常态化、规范化
地方人大及其常委会决定权行使得好不好，直接关系国家权力机关作用的发挥，关系到人民管理国家事务权力的落实。重大事项决定权是能够产生实质性后果的一项权力。提高对人大决定权的认识，可以从三个方面来把握：
一是重大事项决定权是一种制度性的权力，体现国家权力机关的本质特征，反映了“一切权力属于人民”的宪法精神，具有法的权威性。
二是重大事项决定权是一项核心权力。人大及其常委会依法履行重大事项决定权，涉及国家和社会生活的各个方面，具有职能的全局性。特别是对没有立法权的县区人大及其常委会来说,显得尤其重要。履行好这项职权，有利于充分反映民意，广泛集中民智，促进重大决策的民主化、科学化，提升决策的公信力和执行力。
三是重大事项决定权是一种刚性权力，人大作出的决议决定是有法律效力的，“一府两院”必须贯彻执行，而不是可执行可不执行的。
（二）要厘清党委、人大和其他国家机关之间决策权力的配置关系，增强讨论决定重大事项的主动性
一是要把握好党的领导和人大依法讨论决定重大事项的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是人民当家作主的根本保证，党的领导只能加强，不能削弱。各级党委应加强对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使职权，把人大工作纳入整体工作布局，促使党的主张通过法定程序成为国家意志，更好地实现党的科学执政、民主执政、依法执政。人大及其常委会在服从党的领导，贯彻党的方针、决策的前提下，要依法依规、理直气壮地开展工作，做到尽职履责。
二是要把握好人大和“一府两院”在讨论决定重大事项中的关系。宪法和法律赋予人大行使重大事项决定权，但要充分行使这一职权必须得到多方的支持和配合。实践中我们发现，由于人大和政府司职不同，对重大事项的认识和理解也由于缺乏法律规范而产生分歧。容易出现人大认为是重大事项要求政府提请审议的，政府却不认为是重大事项，不报人大批准即执行的情况。国家的一切权力来源于人民，归属于人民，置于人民的控制之下。人大是国家权力机关，是本源的权力，而政府是执行机关，是派生的权力。宪法明确规定，国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。应当说，人大讨论决定重大事项的权力，尤其体现出国家权力机关的性质和地位。因此，在讨论决定重大事项过程中，人大处于主导地位，各级政府对事关本行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大决策，要依法在出台前向本级地方人大常委会报告，提请人大审议，提出意见或作出决议决定。
三是要把握好人大依法讨论决定重大事项和支持“一府两院”履职的关系。人大讨论决定重大事项的实质是将人民的意愿和党的主张通过法定程序转化为国家意志。虽然国家机关间的分工职责不同，但根本目的是一致的，都是在党的领导下依照宪法和法律的规定开展工作。人大围绕党委工作重点和人民群众关注的热点问题，通过依法履行决定权等支持其他国家机关推进工作，体现了我国根本政治制度的优势。人大作出决定决议，要坚持实体性和程序性相一致的原则，既要注重实体内容，符合实际需要、具有可操作性和针对性，又要重视做实做细讨论决议、决定的法定程序，维护其应有的法律权威和约束力，实现内容程序相统一，依法支持“一府两院”开展工作。对属于“一府两院”的职权范围内的事项，人大不能越俎代庖。
四是要把握好整体和局部的关系。目前，对重大事项的概念、范围缺乏明确具体的界定是制约地方人大及其常委会行使决定权的重要因素。科学界定重大事项要以制度为保障。可以综合考虑采取列举、概括、排除相结合的方式，尽可能进行细化，提高法律法规的针对性和可执行性。同时，鉴于重大事项的区域性、动态性特点，上级国家权力机关在设定可供参照的具体标准上，要多作定性的规定，少作定量的界定，把操作空间留给下级人大及其常委会。
（三）完善制度机制，提高讨论决定重大事项的质量
一是要建立党委、人大、政府协调机制。党委要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，支持和保证人大依法行使重大事项决定权，健全党委研究重大事项、重大决策工作机制，善于把党的重大决策部署通过法定程序转化为国家意志。党委办公室要牵头召开人大常委会办公室、政府办公室参加的联席会议，及时通报重大决策和工作部署，沟通协商讨论决定重大事项议题。人大常委会办公室要根据党委的工作部署，人大代表、常委会组成人员和有关方面的建议，研究提出年度讨论决定重大事项和政府事先向人大报告的重大决策的意见，报同级党委同意后，列入人大常委会年度工作计划，从而，为人大及其常委会依法效行使重大事项决定权，提供制度和程序保证。
二是要建立和完善公开机制。建立重大事项公示制度，将重大事项议题向社会公示，广泛征求意见。要扩大人民群众有序政治参与，对涉及公众重大利益、公众有重大分歧、可能会影响社会稳定的重大事项，应当邀请与重大事项有密切关联的人民群众、人大代表直接参与讨论或者列席旁听，听取意见，收集信息，使重大事项决定具有广泛民意基础。
三是要建立和完善调研机制。要加强合法性审查和科学性论证，凡列入人大及其常委会讨论、决定的重大事项，人大有关专门委员会和常委会工作机构应当做好专题调研或视察，为准确科学决策提供可靠依据。同时，建立决议、决定的评估机制。市人大常委会要对决议、决定的实施情况和效果进行评估，对不适应经济社会发展要求的决议、决定，及时作出调整或予以撤销。
四是要建立和完善监督机制。重大事项一经讨论作出决定决议后，就具有法的权威性，“一府两院”应当认真贯彻执行。人民代表大会闭会期间，人大常委会可以委托有关专门委员会或工作机构采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、专题调研等形式对“一府两院”执行决议、决定情况进行跟踪监督，把重大事项决定权与监督权紧密结合起来，运用法定监督手段保证人大决议、决定的落实。对决议、决定执行不力的，或者拒不执行的，可以采用询问、质询、组织特定问题调查委员会等法定方式予以问责。
总之，抓好中央和省委关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见的贯彻落实，就要求我们深入贯彻党的十九大精神和治国理政新理念新思想新战略，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，结合本地工作实际，努力探索，深入研究，认真总结，不断提高行使重大事项决定权的水平，使其在经济社会发展和民主法治建设中发挥更大的作用。（开封市人大常委会 由忠礼 周湘山）