决定权是指国家权力机关讨论、决定重大事项的权力。决定权作为人大及其常委会四大职权（立法权、监督权、重大事项决定权、选举任免权）之一，最能体现人民代表大会国家权力机关的特征，反映人民代表大会权力的广泛性。多年来,地方各级人大及其常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索和实践,为促进本行政区域经济社会发展，加快民主法治建设进程发挥了积极作用。特别是2017年1月，中央办公厅专门下发文件，对健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告做出顶层设计，成为各级人大及其常委会行使决定权的指导性文件。但基于中央文件的宏观指导性和原则性，人大讨论决定重大事项权力的行使，仍然需要人大工作者不断实践探索，总结经验。本文旨在对重大事项决定权行使中的问题进行分析，就完善重大事项决定权的行使程序提出建议。
一、目前地方人大常委会行使重大事项决定权存在的主要问题
人大依法讨论决定重大事项，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。但目前在实践中普遍存在着许多问题，致使重大事项决定权弱化，主要有：
一是部分领导同志认识不到位。“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远。有些同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度，来认识行使重大事项决定权问题。有些人大同志担心，行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，担心得不到党委、政府的支持，多一事不如少一事，不愿充分行使重大事项决定权。
二是对重大事项的界定不够明确。许多地方人大常委会也出台了讨论决定重大事项的规定，尝试对重大事项进行明确界定，但由于宪法和法律没有作出明确、具体的界定，各地对重大事项的范围和内容感到难以把握。尽管使用列举方式把重大事项逐一进行了列举规定，但有些事项规定的还是很原则、很笼统、很不规范，分不清哪些属于人大重大事项决定权，哪些属于政府行政权。
三是重大事项决定权行使的程序不够规范。各地人大常委会对重大事项决定权行使程序的规定各不相同，有些地方规定的比较具体，有的则规定的比较简单，缺乏可操作性。有些没有对决定前的调查研究等作出规定，没有建立起科学的论证机制。
四是对重大事项决定执行情况的监督力度不够。目前，许多地方人大常委会存在对重大事项议案的提出和审议关注较多，决定前热情很高，但对决定通过后执行情况的跟踪监督关注不够，推动决定落实的措施不够有力。有的即使对决定的执行情况进行了跟踪监督，但效果不理想。决定没有发挥出指导实践、推动工作应有的作用。
二、中办发〔2017〕10号文件为人大行使决定权提供了重要指导
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视坚持和完善人民代表大会制度，对人大工作和建设作出了一系列重大决策部署，提出了一系列新思想新举措新要求，出台了一系列重要指导性文件，为更好发挥国家权力机关职能作用提供了重要遵循。针对人大及其常委会行使重大事项决定权存在的一些突出问题，2017年2月20日，中央办公厅下发了中办发〔2017〕10号文件《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（以下简称《意见》），对进一步健全人大讨论决定重大事项制度作出了具体部署。
《意见》界定了人大讨论决定重大事项的范围，规定了各级政府对事关本地区经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大决策，依法出台前向人大报告，并要求各级政府结合实际，研究制定重大决策出台前向本级人大报告的工作制度。针对人大被动决定重大事项问题，《意见》规定了健全讨论决定重大事项协调机制；针对决定重程序轻实体问题，《意见》规定加强对重大事项、重大决策草案的合法性审查；充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用，邀请相关人大代表参加调研、座谈会、听证会、论证会；扩大人民群众有序的政治参与，健全公众意见采纳情况的反馈机制，对专业性、技术性较强的重大事项，应组织专家、智库、专业机构进行论证；认真贯彻实施人大作出的决议决定，加强跟踪监督，决议决定实施情况要向人大报告。《意见》还规定了对违法决策、不当决策造成严重后果或重大影响的，要严格追究相关人员的纪律责任和法律责任。
《意见》的出台，对于推进人民代表大会制度理论与实践创新，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度优势和功效，推进国家治理体系和治理能力现代化；对于有效提升政府重大事项决策科学化、民主化、法治化水平，加快建设法治政府，提升决策的公信力和执行力都具有重要意义。
三、完善人大讨论决定重大事项制度的对策和建议
中办发〔2017〕10号文件的出台为人大重大事项决定权的行使提供了重要指导和基本遵循。如何将中央文件精神落到实处，有效推进人大工作，结合工作实际，提出一些具体建议：
建立重大事项的提出程序。法律法规对有权提出重大事项议题的主体作出了明确规定，主要包括常委会主任会议、“一府两院”、人大专门委员会或常委会工作委员会以及符合法定人数的常委会组成人员或人大代表。这些主体都可以依法向人大常委会提出讨论重大事项的议题。值得注意的是，确定哪些重大事项需要由人大常委会讨论、决定，离不开党委的重视支持和“一府两院”的主动提请。因此，确定科学合理的议题，关键在于建立党委、人大、政府协调确定重大事项的工作机制。党委、人大、政府三方应当定期召开联席会议，根据形势、法律、政策及本地区实际，分析在政治、经济、文化等各个领域将要推出的重大政策措施，提出并确定哪些重大事项需提交人大常委会讨论决定。党委作出的决策，凡是关系国家事务的，要求全体公民遵守的，属人大职权范围内的，都应作为建议或通过“一府两院”提出议案或报告，交由人大常委会依照法定程序作出决议或决定；“一府两院”应将须由人大常委会决定的重大事项及时向人大常委会提请、报告，形成相应的提请报告制度。同时，探索建立不作为责任追究制度，对不按照规定提请、报告、备案重大事项的，或者提请、报告、备案的重大事项报告的内容严重失实的，应有相应的措施予以纠正，以克服人大常委会“无事可议”“无事可决”的尴尬局面。
建立重大事项的审查程序。对任何重大事项作出决议或决定，都必须在深入调查研究和充分论证后才能依法作出，这是行使重大事项决定权的重要一环。对法定主体向人大常委会提出的决定重大事项、党委建议交办讨论决定的重大事项、一府两院”提请报告的重大事项，是否应当列入常委会会议讨论决定重大事项的议题，应建立审查程序。可先由人大常委会专门委员会或工作委员会组织常委会组成人员或人大代表进行初审，再由主任会议决定是否提交常委会会议。专门委员会或工作委员会初审和主任会议决定是否作为常委会讨论决定重大事项的议题，应遵循四个原则，即合法性原则，全局性、长远性、根本性原则，群众性原则，实践性原则。符合上述原则的可列为讨论决定的议题，否则不予列入。对列入人大常委会会议讨论决定的重大事项议题，在初审时提出四个层面的意见，即决定的事项、批准的事项、报告的事项、备案的事项。
建立重大事项的论证程序。人大常委会讨论决定重大事项要进行广泛深入的论证，以保障决定重大事项的科学性。论证程序至少应包括以下三个方面。一是专家咨询制度。由人大常委会工作机构组织召开专家座谈会，充分听取专家的意见，并形成专家意见报告，作为常委会会议讨论决定重大事项的参考。二是风险评估制度。人大常委会作出的决议或决定应进行风险效益评估，以保障决议决定的科学性和合理性。三是征求各方面和群众意见的制度。人大常委会在讨论决定重大事项过程中，要通过调研、视察、执法检查等形式，了解掌握实情，充分听取群众意见。其中，与群众利益密切相关的事项，应通过媒体向社会公布并征求群众意见。
建立重大事项的决定程序。常委会讨论决定重大事项要规范进行。审议前，要进行必要说明，提请人应在常委会会议上作出说明，回答常委会组成人员提出的问题；审议时，应充分发扬民主，广泛听取各方面意见，既要按照民主集中制原则形成统一意见，又要重视少数人的不同意见。可探索引入辩论程序，通过辩论,从不同角度了解情况、掌握事实，使人大常委会作出的决议、决定更符合法律、符合实际、符合人民的利益。重大事项决议决定草案形成后，应充分尊重常委会组成人员的意愿，采取电子表决方式或书面表决方式进行表决。常委会会议作出决议或决定后，应通过各媒体和人大内部刊物及时将决定的重大事项向社会公布，接受群众和舆论的监督。
建立重大事项的督办程序。要强化对决议决定的执行监督，保证决议决定落实到位。衡量行使重大事项决定权的实际效果，关键要看决议、决定是否得到有效落实。决定、决议发布以后，“一府两院”及有关部门要认真制定具体的实施方案，分解任务、细化措施、狠抓落实。人大常委会要建立督办制度，如决议决定交办制度、执行情况反馈制度、跟踪检查制度、办理情况满意度测评制度、办理不力责任追究制度等。同时，通过听取汇报、视察调研、明察暗访等形式，加强督办力度。对决议决定执行措施不到位、执行不力甚至敷衍应付，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害或者造成不良影响的，可以采取质询、组织特定问题调查等刚性手段实施监督，维护人大常委会重大事项决定权的严肃性和权威性。
党的十九大为新时代的人大工作发展指明了前进的方向，做出了具体的部署。省委落实十九大精神推进河南建设的实施意见更加具体地对人大工作提出了要求，特别是对人大工作提出了完善重大事项决定制度，落实重大事项决定清单制度等。我们要继续坚持和不断完善人民代表大会制度，在实践中探索，在探索中完善，为十九大精神、省委实施意见的全面贯彻落实作出应有的贡献，推动新时代人大理论和实践工作实现新作为。（郑州市人大常委会 王福松 冯乐）