——关于专题询问工作的探索与思考
近年来，在全国、省人大常委会成功开展专题询问的引领下，不少地方人大常委会纷纷将专题询问工作提上重要议事日程，使专题询问成为人大监督工作的一个新亮点，越来越受到地方各级人大的重视。如何开展好专题询问，使之成为增强人大监督实效的重要途径，迫切需要地方人大大胆探索、积极研究，提出改进意见、建议。2015年9月15日至24日，我们运用9天时间，组织调研组对漯河、鹤壁、洛阳等市人大常委会及南阳市所辖的新野、方城、社旗等县区人大常委会的专题询问工作情况进行了调研。就河南省范围内来看，2011年省人大开展专题询问以后，各省辖市先后开始谋划开展工作。就南阳市而言，目前，12个县区只有3个县开展工作，其余9县区仍在准备阶段，南阳市人大常委会2014年开展了对白河水系保护和治理的专题询问。今年又开展了对我市食品安全情况的专题询问。
一、部分市县开展专题询问的做法及成效
（一）主要做法
1精准务实选题。
在范围上，注意立足本地实际，立足于社会热点问题确定询问主题。如方城县2013年开展关于食品安全问题的专题询问，起始于当地某学校发生集体中毒事件。选定的主题既是群众关切急需解决的，又是经过努力能够推动解决的，防止询问一场问不出结果，既流于形式又浪费资源。在形式上，有按照党委建议确定主题的，有依据常委会领导或者主任会议安排确定询问主题的，大多数都是由常委会各专门委员会和工作机构负责上报议题，征求各方意见后列入常委会工作要点。在内容上，关注度较高的是民生及经济社会发展方面的重大问题，如产业区建设、食品安全、环境保护、教育等。新野县人大在选题过程中注意把握四个环节，即各工作委员会在充分调研的基础上提出议题的环节；人大常委会主任会议民主讨论和遴选把关环节；征求党委意见和与“一府两院”沟通环节；人大常委会会议审议决定的环节，使专题询问的议题具有针对性和可行性。
2制定工作规则。
各地通常是根据询问主题制定具体工作方案，保障专题询问的组织性、计划性。一些地方专门就专题询问工作出台指导性意见或规定办法，有的地方在实际操作中专门对询问会的问答、点评等各个环节作出具体规定。从调研情况看，漯河市人大常委会专门出台了《关于加强专题询问工作的指导意见》等相关文件，在制度建设方面做了有益的尝试。
3会前组织筹备。
主要包括三个方面：一是方案准备。包括组建领导机构、选题、调研视察、会议组织、会后跟踪监督、责任落实等非常具体的内容。二是调研准备。专题询问问什么内容、问哪些范围，都要列出题目，提前做好回答准备。三是协调准备。询问首先要征得党委支持，要有“一府两院”及相关执法主体的密切配合，加强与媒体等相关部门的沟通衔接。大部分地方在专题询问前都会召开专门的协调会，统一思想，协调行动。
4组织专题询问。
从调研情况看，各地专题询问的具体操作各有不同。操作形式上，询问会由常委会主任或主管工作的副主任主持，常委会组成人员是询问的主体，政府部门负责人为应询人。会议时间在一个半小时至三个小时不等，预设问题数量在十个到二十个不等。询问会采取一问一答的形式，应询人一般能够脱稿发言。有的为了进一步提升专题询问的效果，在会场中安排专门的应询发言台，要求应询人必须离席到发言台脱稿发言。程序设置上，询问多是结合审议工作报告展开，有的在分组审议时询问，有的在联组审议时进行，一般是一问一答，有的地方安排有追问。漯河市安排了主任现场点评环节，使询问现场气氛更加隆重热烈。宣传报道上，基于不同的技术条件，大部分地方都是采取录播方式，配合主流媒体专题报道和刊发评论等形式，市级以下还没有达到现场直播的技术和水平。
5会后跟踪监督。
询问会后，常委会相关工作机构要就询问的问题和答复综合整理，出台审议意见，交付有关部门研究办理。要求相关部门在规定时间内向常委会提交研究处理报告。对审议意见办理采取不同方法：有的在询问结束3个月内按程序书面听取政府相关部门研究处理情况报告。有的在审议意见办理后，仍持续监督，如继续组织常委会组成人员、各级人大代表进行明察暗访，深入了解办理情况，及时督查督办，直至问题解决。
（二）取得的成效
1专题询问为人大监督提供了强有力的手段。
一是增强了人大监督力度。专题询问采用面对面的方式进行，增强了询问的针对性。专题询问中代表和委员就不明白、不清楚问题的追问，对整改处理结果进行满意度的测评，增强了监督约束力，为进一步开展质询乃至特定问题调查等监督手段做好了潜在准备，使人大监督摆脱失之于软、失之于松的“诟病”，有了更有力的抓手。二是扩大了监督工作的影响力。专题询问通过事先精心准备、深入调研、现场录播、会上追问等做法，紧盯事关本地经济社会发展全局的大事，关注百姓生活和民生疾苦，直击社会热点、难点，直指时弊。通过集中开展、公开参与，以及多渠道专题报道，扩大了人大监督工作的舆论影响，增强了人大权力机关的形象。
2专题询问有利于促进“一府两院”解决问题，推动工作落实。
专题询问是对政府某方面工作或某项工作的询问，开诚布公，单刀直入，能够直观有效地促进政府及时发现问题和矛盾。对于人大常委会组成人员来说，询问是监督法规定的一种监督形式，是履行为民代言的责任。对有关政府部门来说，回答是一种回应民意、接受监督的政治义务，体现了为人民服务的宗旨。通过询问，促使“一府两院”更加清楚了解自身工作存在的问题，使相关部门负责人的思想受到触动，增强其整改落实的积极性和紧迫性。
3专题询问增强了对行政权的监督效果，促进民生改善。
形式上看，专题询问促进了有关部门深入剖析问题，推动工作落实，保障人民群众的切身利益；本质上看，是人大作为权力机关迈出了有效监督行政权力的重要一步。专题询问涉及的往往是政府有关部门轻视、忽视的问题，关注社会热点、触及复杂矛盾，加强了对政府行政权力的监督和制约，促进政府树立服务理念，提高群众意识，促进民生事业发展。
二、当前专题询问工作存在问题
专题询问工作虽开展了几年时间，但仍处于摸索、探索阶段，工作中不同程度存在着工作开展不平衡，重过程、轻落实，实际效果参差不齐、制度建设不健全现象。主要表现在以下几个方面：
1工作开展不均衡，呈粗放状态。
纵向看，省级以上人大常委会开展专题询问的做法较为成熟，工作思路清晰，工作效果突出，市级以下特别是县乡人大开展较少，尚处于探索阶段。横向看，有的地方一年就开展三、四次，且经过工作实践的积累已经出台了工作办法或相关规定；有的地方却瞻前顾后，担心开展专题询问会影响人大同“一府两院”的关系，缺乏勇气和信心；有的地方浅尝辙止，还处于比葫芦画瓢阶段。与此同时，各地开展专题询问的具体操作办法也各不相同。选题标准、操作形式、流程设置、后续工作及责任落实也没有明确统一的规范要求。
2部分地方存在“不愿”、“不敢”、“不会”现象。
专题询问作为一种偏“硬”的监督方式，和政府相关部门面对面就某些问题讨论、交锋，免不了有一些火药味。因此，在一些地方，党委没有明确要求的，人大就不愿积极开展工作。另外，人大常委会主任的重视程度对该项工作的开展也有很大的影响。一些基层人大畏首畏尾，不敢担起专题询问的主体责任，认为这是在给自己找事。有的地方政府部门负责人回答询问照本宣科，不能脱稿。部分被询问部门认为人大开展专题询问就是当面给难看，不愿主动配合，也给工作开展带来不少困难。
3存在一些走过场现象，影响了工作实效的充分发挥
流于形式的专题询问，问了白问；走了过场的专题询问，不如不问。在实际调研中，发现有一些地方，在前期调研环节和筹备阶段工作做得很扎实，但是在询问环节中，应询人面对追问环节一些问题时，答复内容有的文不对题，有的简单重复，体现不出追问环节的精彩效应和更强力度；还有一些地方过于重视了问答的形式，在会前充分协调沟通，会上问答缺乏惊喜；还有的地方在会议审议意见的落实和再次审议工作上存在一些走过场现象，基本上再次审议得不到委员们的重视，往往都是老调重弹的应和两声，没有起到反复审议应有功效。
三、完善和发展专题询问工作的建议
1建立完善专题询问保障机制。
自2010年6月全国人大首次开展专题询问五年多来，每年都坚持开展2-3次专题询问，已将其作为常规工作坚持下来，起到了很好的示范作用。地方各级人大要效仿全国人大的做法，通过提升思想认识，建立完善相关制度，创新丰富询问形式，真正使专题询问走进人大，实现专题询问的常态化。人大行使职权的一个最基本的要求是讲究程序性，遵循规范性。专题询问作为询问的一种形式、一种创新，监督法等法律的规定又过于原则，因此实践中容易出现随意性、主观性，降低和弱化了人大监督的效力，亟需在法律层面和制度上做进一步完善。因此，我们认为，在国家具体规范专题询问程序的法规出台前，建议省人大常委会制定开展专题询问实施办法，明确专题询问的法定人数、形式要件、内容要求、具体程序、答复机关和人员，切实增强专题询问的法律权威。
2扎实做好前期准备。
专题询问是一项系统性、程序性、规范性很强的工作，涉及面广，社会影响大，做好议题选择、方案制定、沟通协调等前期准备工作尤为重要，只有将准备工作做细、做实，才能确保专题询问工作达到预期目的，取得实效。一是科学确定议题。开展专题询问，首要的是选准、选好询问议题，才能确保询问活动顺利开展并富有成效。在议题的选择上要坚持可行性，避免议题过大、过窄，偏离实际。坚持敏感性，即选择带有倾向性、前瞻性的重点、难点、热点问题作为询问议题，确保问在点子上。坚持实效性，即选择当前突出矛盾、亟需解决、时限性强的问题作为询问议题，以确保专题询问的社会效果。二是认真制定方案。为使专题询问组织工作有章可循，确保询问有序进行，专题询问活动开始前，人大常委会办事机构和相关工作机构要围绕常委会的意图精心设计专题询问工作方案，由于专题询问涉及的内容重要且敏感，涉及到“一府两院”及相关部门等众多单位，因此，专题询问实施前尽量以人大常委会党组的名义向同级党委进行汇报，达成共识。三是精心组织调研。专题询问的调研工作关系到委员提问的针对性，直接影响着询问的质量。调研前，人大相关工作机构要围绕专题询问议题和内容提前准备好有关法律法规、条例规定、文件资料等背景材料，供常委会组成人员审议及调研人员调研使用参考。调研中，调研组可以单独组织调研，也可与政府相关部门共同进行调研，同时可邀请人大代表、专家学者参与调研。掌握第一手材料，形成高质量的调研报告，切实把情况摸透，问题找准，这样才能做到在询问时心里有数、理由充分、证据确凿，确保问得有深度、问到要害处。
3进行科学严谨的安排部署。
采取什么形式、使用什么流程、控制多长时间、如何应对突发情况等问题的有效解决，是决定专题询问成败的关键因素。从实践来看，抓好专题询问的实施环节，要切实做到“规范”。一是规范询问程序。专题询问的组织实施程序应包括：主持人介绍开展专题询问的目的、意义、流程、要求等；被询问对象就询问的内容向常委会进行专题报告；常委会组成人员进行询问，“一府两院”相关部门负责人答复；“一府两院”主要或分管领导表态性发言；主持人总结询问情况，并提出询问意见、建议办理要求。在整个询问实施过程中，要重点把握好问答环节，通常采取一问一答的方式进行，也可以根据询问的实际需要采取指定人员询问和随机询问相结合、随问随答、连续追问等形式进行，以达到询问的目的。二是注重询问质量。专题询问的效果取决于询问的质量，询问时要有追问、有讨论、有分析。切实做到三个字：“准”。坚持紧扣主题提问，切中要害实质，设问要科学合理，符合逻辑、观点鲜明、严谨得体，防止脱离实际、泛泛而谈；“精”，坚持宜精不宜多，由于专题询问的时间有限，提问问题不可能面面俱到，询问问题要少而精，答复要精而简，一问一答要体现精益求精；“深”，坚持宜深不宜浅，在深度上下功夫，特别是对答复不清楚或不满意的，要及时跟进追问，防止其答非所问、走形式和消极应付、蒙混过关，起不到应有效果。
4狠抓后续督办效果。
对“一府两院”来说，虚心听取、有问必答、落实承诺是回应民意、接受监督的政治责任，也是专题询问的应有之义和最终目的。对人大监督工作来说，“工欲善其事，必先利其器”，要想充分发挥出专题询问工作的监督效力，有力推动“一府两院”自觉迅速落实好询问成果，必须不断增强工作力度。所以，询问结束并不意味着监督工作的结束，还要不断跟进，抓好督办。一是梳理交办。专题询问结束后，人大常委会相关工作机构要把常委会组成人员提出的问题，分门别类进行整理，对需要解决的主要问题提出意见、建议，经主任会议同意后交“一府两院”研究处理，明确办理回复方式和完成时限。对询问中达成的共识及重要内容等也可通过召开询问问题交办会的形式进行交办，统一思想认识，增强“一府两院”办理人大常委会专题询问意见建议的责任意识。二是跟踪督办。专题询问的意见建议书面交办后，市人大常委会相关工作机构负责跟踪督办，通过及时沟通、电话了解、听取汇报、视察检查等方式，督促“一府两院”对专题询问提出的问题深入调查，认真研究，提出切实可行的方案，抓紧落实整改。对“一府两院”答复承诺的问题要一跟到底，防止不了了之，对其答复不满意的，可以开展质询，真正做到有询问、有答复、有结果，达到改进和推动“一府两院”工作的目的。三是总结评估。专题询问意见办理规定时限结束后，人大常委会可根据“一府两院”专题询问意见办理情况，在下次常委会会议中听取和审议办理情况，必要时可对意见办理情况进行再询问、满意度测评或质询，评估专题询问绩效，切实做到言必行、行必果，确保专题询问问出动力、问出实效。同时，及时总结专题询问工作经验，进一步改进专题询问形式，不断提高常委会专题询问的整体效果。
（南阳市人大常委会）