——试论直管县人大常委会设立秘书长职务的必要性可行性

　　地方各级人大常委会秘书长是本级人大常委会机关的一项重要职务，负责处理机关日常工作，承上启下，协调各方，其作用不可或缺。直管县（市）人大常委会作为改革创新的前沿阵地，要有效行使职权，发挥作用，有赖于其内设机构统一、高效、协调地开展工作，提供服务。虽然在改革发展过程中，直管县（市）人大常委会发挥了积极的作用，但从实际运行情况看，由于各种主客观因素的影响，直管县（市）人大常委会的内设机构在运转过程中存在关系难协调、职能作用发挥不充分等问题，最主要的原因就是直管县（市）人大常委会没有设立在各专门机构、工作机构和办事机构之间起组织协调、安排机关日常工作、处理日常事务的秘书长职务。如何使它们达到对立统一，既充分发挥其主动性、独立性，又保证常委会工作的统一性、整体性，就是我们必须认真研究解决的问题。

　　一、加强直管县人大组织建设的重要性和必要性

　　加强人大组织建设，发挥人大监督职能，是实现人民当家作主、管理国家事务民主权利的根本保证；是建立和完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会、建设社会主义民主法治国家的根本要求。因此，直管县适应行政体制改革的需要应运而生，应不断创新人大工作机制，完善组织协调机制，推进人大工作规范化开展。

　　（一）践行五大发展理念的需要。创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，是党的发展理论的重大创新，与党的发展思想进程既一脉相承又与时俱进，是指导和推动发展的重要引领。五大发展理念体现着党的思想路线的本质要求，贯穿着鲜明的问题导向和人民至上的价值取向。同样要做好新时期的人大工作，也必须以这五大发展理念为指导。创新是引领发展的第一动力，这种创新不仅包括传统的科技创新、文化创新，而且包括理论创新、制度创新。做好新形势下的人大工作，推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进，必当注重创新。

　　（二）完善人大工作机制的需要。2015年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知（中发〔2015〕18号），是做好新时期人大工作的纲领性文件。河南省委召开的人大工作会议及出台的相关文件，为做好新形势下的人大工作指明了方向。我们要着眼于全面贯彻落实好文件和会议精神，着眼于切实解决当前地方人大工作和建设中存在的突出问题，切实加强地方人大组织制度和工作制度建设，不断完善工作机制，促进地方人大工作更加规范、更具活力、更有成效。

　　（三）加强上下级人大对接联系的需要。自我省实行省全面直管体制以来，省直管县（市）人大及其常委会直接接受省人大常委会的监督指导，但在同省人大常委会相关机构对接、联系和沟通过程中，出现直管县人大常委会的一些工作机构及其负责同志同省人大常委会相应机构职能不对称、工作协调难等问题。如省级人大常委会设立秘书长，直管县人大常委会一般没有设立秘书长，在对接沟通中不匹配、不对等，不利于加强联系和沟通。

　　二、当前直管县人大组织建设的特点

　　根据2015年修订的地方组织法的有关规定，县级人民代表大会可以设立专门委员会，其常务委员会根据工作需要，可以设立办事机构和其他工作机构。据此，直管县大体上设立了人大常委会办公室、信访室、调研室、选举任免代表联络工作委员会、财政经济工作委员会、教科文卫工作委员会、农村工作委员会以及人大法制、财政经济预算委员会等专门委员会。但是由于具体情况的差别，各地内设机构的名称、数量、编制等可能不一，但其工作性质、任务、特点、管理方式大同小异。它们受人大常委会和主任会议的领导，由一名常委会副主任分管，专门担负某个方面的工作，因而具有相对较大的独立性。正是这种较大的独立性，导致了各工作机构之间推诿扯皮，工作松散，没有形成合力，工作效率不高。

　　三、直管县人大组织建设中存在的问题

　　目前，直管县人大常委会各内设机构一般都按照常委会的工作要点和自身的工作计划来开展工作，但由于机构体制和工作制度的缺陷，在运转中还存在不少问题：

　　一是职责不明。由于地方组织法没有统一规定直管县人大常委会设立哪些机构，更没有说明各机构的职责，各地人大常委会都是按照自己工作的需要来设立机构，按照自己的理解和惯例来笼统、模糊地界定各机构的职责，因而容易造成职责不明。

　　二是效率不高。直管县人大常委会各内设机构是为人大常委会行使职权服务的一个工作机构，在日常工作中它一般是对“一府两院”执行法律法规和落实人大及其常委会决议决定的情况进行调查、检查和督促，并提出报告，而不直接实施实质性的监督，因而其工作力度相对较弱。

　　三是运转不畅。由于内设机构负责人之间都是平级关系，一些工作之间的协调配合跟不上，影响工作正常开展。地方组织法明确规定，设区的市以上的各级人大常委会设立秘书长，是主任会议组成人员，其职责是对常委会和主任会议负责，协调、安排机关日常工作，负责处理机关日常事务。可是，地方组织法没有规定县级人大常委会设立秘书长，在实际工作中这个重要角色的职责一般是由办公室主任来履行的。由于办公室主任不是主任会议成员，没有明确的法定职权，只是与其他工作机构负责人一样列席主任会议，加上其他各工作机构与办公室是平等又相对独立的，办公室主任与这些机构负责人职级相同、资历相当，这样一来，办公室主任要协调工作，就显得底气不足。更何况每个内设机构都由一名常委会副主任分管，如果办公室主任的协调安排与分管副主任的想法不太合拍时，协调工作就更加困难。

　　四是工作量不均。由于各内设机构职责范围不同，工作任务的轻重也有很大差别，有些机构显得清闲无事，而有些机构却又忙得不可开交。如凡是以人大常委会名义出现的文字材料，都要由办公室把关，这样一来，少数工委的同志就产生依赖和应付思想，不顾质量，草率了事，随便写个材料交给办公室去“把关”，使得办公室长期困在文字材料中。还有开展有关代表活动的工作，一般由代表工委牵头落实，一年下来，人大机关除了办公室忙，下来就是代表工委忙了，个别工委几乎没事可做。

　　五是角色调换。有的人大常委会主任为了很好地协调各工作机构之间的工作，充当了秘书长的角色，重要文件、资料还要自己把关，使得常委会主任忙于具体事务。

　　四、加强直管县人大组织协调机制建设的途径

　　由于直管县人大及其常委会各内设机构之间权责不相隶属，工作相对独立，那么，在工作中需要统一行动时，谁来统一安排、协调它们的工作呢?直管县人大常委会机关内部还缺乏这样一个得力的协调者，这个体制上的缺陷已成为制约人大机关发挥整体作用的实际问题。

　　　一是从法律上明确规定直管县人大常委会设立秘书长。建议针对省直管县这一特殊体制，修改地方组织法，明确规定直管县人大常委会设立秘书长职务，由直管县人民代表大会选举产生，是主任会议组成人员，他对常委会和主任会议负责，统一协调安排机关日常工作，处理日常事务，保证各工作机构分工合作，井然有序，既做好各自职责范围内的事情，又共同完成好常委会和主任会议交给的各项任务，使机关的整体作用得到充分发挥。

　　二是由直管县人大常委会自行确定。地方组织法第四十一条规定“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成”。直管县属于县、不设区的市类别，但不受省辖市管理，人大及其常委会直接接受省人大常委会监督，因此，根据工作需要确定一名常委会委员或办公室主任担任常委会秘书长，由直管县人大常委会任命通过，对人大常委会和主任会议负责，主要协助常委会主任、副主任工作，参加主任会议，参与处理常委会重要日常工作，协调常委会各工作机构开展工作。如汝州市人大常委会经市委同意，实行人大常委会办公室主任兼秘书长职务“一肩挑”，并且程序简化，人大常委会任命通过即可，有效促进了机关协调工作。

　　三是借鉴部分不设区的市人代会上选举秘书长的做法。有一些省辖市比较特殊，没有设区，如济源市1988年撤县建市，1997年成为河南省省辖市，目前，济源市共辖5个街道、11个镇，因此，从法律意义上，直管县和它并没有什么区别，都属于县或不设区的市类别，都受省人大常委会直接监督指导。目前，据报道，济源市人大常委会设立秘书长职务。如2012年5月18日上午，济源市十三届人大一次会议举行第三次大会。经过选举，周集平当选为市人大常委会秘书长。济源面积1931平方公里，人口72万，从面积、人口体量上，直管县和它大体相当，因此，借鉴济源市的做法，直管县人大常委会也可设立秘书长职务，在人代会上选举通过，作为主任会议成员，处理常委会重要日常工作，协调各工作机构开展工作。

（汝州市人大常委会）