我省部分市县人大常委会相关工作专题调研报告
调研组
6月11日至15日、7月16日至19日，河南省人民代表大会制度理论研究会副会长兼秘书长戚建庄带队，张旸、张建昌、孙常永、尹乐等同志参加，先后赴许昌、平顶山、漯河、焦作、洛阳六市人大常委会及唐河、武陟、巩义等县市人大常委会进行专题调研。调研组一行通过召开座谈会、实地走访等方式，就设区的市立法工作的主要做法和建议；中央、省委关于“人大讨论决定重大事项制度、政府重大决策出台前向本级人大报告”相关文件的贯彻落实情况；人大监督工作的实效性探索；代表工作创新举措等四个方面进行调查研究，为即将召开的“发挥代表作用 增强履职实效”专题座谈会奠定了良好基础。现将有关情况报告如下：
一、各市亮点工作和经验做法
（一）关于设区的市立法工作的主要做法
党的十八届四中全会明确要求依法赋予设区的市地方立法权，新修改的《中华人民共和国立法法》对设区的市享有地方立法权作了明确规定。2015年11月，省十二届人大常委会第十七次会议表决通过后，全省17个设区的市全部获得立法权。各地市从实际出发，因地制宜，通过行使立法权，有效增强了地方经济社会发展的制度竞争力，满足了当地经济发展需要。许昌市共出台地方性法规2件，分别是《许昌市城市市容和环境卫生管理条例》和《许昌市中心城区河湖水系保护条例》，通过两次立法，许昌市形成了一套有效的经验，特别是在依法立法方面努力做到三个确保：一是确保不突破法律权限。二是确保法律内容不违法，坚持杜绝立法放水和降低标准的情况发生。三是确保立法环境不缺失，对立法各个环节层层把关，全程督导。平顶山市于2016年2月成立市人大法制委员会和市人大常委会法制工作委员会后，通过内部整合和外部选调两种方式，立法队伍建设不断加强。特别是在吸收社会专业力量参与立法方面，分别成立了由25名法律专家、学者和实践经验丰富的同志组成的立法咨询专家委员会和由中国工程院、中国政法大学、郑州大学法学院等单位的16名院士、教授和博士生导师组成的立法顾问委员会，为该市立法工作发挥了积极的专业指导作用。漯河市在地方立法刚刚起步，缺乏立法经验和立法能力不足的情况下，明确了“注重打牢基础，积极稳妥推进地方立法”的工作思路，精选立法项目，扎实开展地方立法，出台了《漯河市沙澧河风景名胜区条例》和《漯河市城市市容和环境卫生管理条例》两项法规，有效提升了城市功能，改善了人居环境，人民生活质量不断提高、社会文明不断进步。焦作市开展立法工作以来，始终坚持重质量、有特色的特点，注重围绕全市大局，确定年度立法计划；注重发挥人大主导作用，全方位开展调研，确保法规起草质量；注重借助专家库智慧，对核心条款充分论证，对涉及部门利益的条款从严把关，防止部门利益法制化；注重开门立法，完善公众意见征集机制，使所立之法更接地气；注重法规宣传，建立新闻发布制度，组织专题宣传活动，为法规实施夯实基础。洛阳市自1986年开始享有地方立法权以来，始终坚持把立法与地方经济社会发展紧密结合，突出体现洛阳地方特色和发展要求，共制定地方性法规79部，为洛阳三十多年不同历史时期经济建设和各项事业发展提供了重要法制支撑，建立地方立法清理长效机制，制定《洛阳市人大常委会关于地方性法规清理工作的若干规定》，确保现行法规管用有效。尤其是通过立法有效保护和利用了重要历史文化遗产，成为一大亮点。
（二）关于中央、省委“人大讨论决定重大事项制度、政府重大决策出台前向本级人大报告”相关文件的贯彻落实情况
讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。2017年1月30日，中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的通知， 8月，省委出台我省实施意见，为加强和改善党的领导、推动人民代表大会制度与时俱进、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要法律依据。许昌市围绕市委中心工作、政府重点工作和群众切身利益讨论决定重大事项，将重大事项细分为应当提请、应当报告和应当征求意见三种情况，切实做到了科学决策、民主决策、依法决策。鄢陵县通过健全完善制度，推动讨论决定重大事项更加规范；通过服务中心大局，依法履行讨论决定重大事项职责；通过坚持问题导向，助力讨论决定重大事项与时俱进。郾城区将人大参与重大事项的决策，作为实现科学发展的重要举措，积极探索运用各种法定形式，依法加强对人大决定决议贯彻实施情况、政府依法决策情况的监督检查，并通过满意度测评等方式，促进重要工作和重大事项有效开展。焦作市坚持抓大事、议大事、定大事，依法行使重大事项决定权，代市委起草了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，推动依法决策科学化、民主化水平进一步提升。洛阳市紧紧抓住全市经济发展中带有全局性、根本性、长远性的事项，加强调查研究，修改完善讨论决定重大事项制度，建立年度清单制度，依法科学决策，强化督查落实，及时通过法定程序将市委决策部署转化为全市人民的共同意志和共同行动。
（三）关于人大监督工作开展情况
人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。前不久，栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第四次会议上专门就人大如何更好开展监督工作提出了具体要求。我省各级人大及其常委会严格依法履行监督职能，监督工作成效显著。许昌市建安区结合自身实际，改进监督方式，修定和制定了预算审查监督、满意度测评、备案审查、工作评议、个案监督、专题询问、监督工作规定等工作制度，促进了监督工作制度化、规范化、程序化。魏都区高度重视年度监督重点的选择与确定，在高质量完成有关法律规定的监督事项的同时，确保把关系全区持续健康发展与和谐稳定的重点难点工作纳入监督范围。平顶山市在选好监督议题方面围绕市委决策找重点，确保党委决策部署在监督工作中得到贯彻落实；围绕政府工作找难点，确保政府工作始终置于人大监督之下；围绕民生工作找热点，始终彰显代表人民行使地方权力的根本要求。宝丰县在监督实效上下功夫，大力宣传监督工作实质，纠正错误理念，对政府专项报告敢于说不，督促政府部门依法行政、公正司法。叶县以评议监督为抓手，采取多部门联合问询的方式进行监督，着力推动问题解决，增强人大监督权威。漯河市把开展工作评议作为改进监督方式、增强监督实效的有力抓手，与专题视察、满意度测评、评议意见督办结合起来，构建“评议+”工作机制的基础上，又采取“专题评议+专题询问”的监督方式，让人大监督方式更活、刚性更强、效果更实。临颍县在实践中形成了听取汇报与代表议事座谈相结合，代表明察与暗访相结合，代表意见好评与差评相结合，反馈与督办相结合的“四结合”监督办法，推动监督工作提质增效。温县注重突出监督工作时效性，通过将工作评议结果与考核结果相挂钩的方式，对政府部门工作进行监督，有效推动政府部门服务态度改善、办事效率和质量提高。洛阳市建立了对“一府两院”专项工作报告满意度表决制度，2007年以来，共对“一府两院”133个专项工作报告进行了满意度表决，其中不满意的9个，对不满意的报告要求相关单位在6个月内再次向常委会进行汇报，有力地提升了常委会监督的力度，彰显了常委会监督的刚性。伊川县进一步探索干部任后监督新模式，出台《伊川县人大常委会任命干部履职监督办法》，首次开展了任命干部年度履职监督工作，通过召开动员会议、广泛履职调查、限时脱稿报告、现场测评表决的方式，对“一府两院”国家机关工作人员开展履职监督，有效增强了任命人员依法行政、执政为民的自觉性。孟津县创新建立了“建议清单”制度，在开展代表监督活动时，对代表提出的意见建议进行归纳整理后，既下发文件，又下发意见建议清单，并限定答复时限，要求更明确，针对性更强，收到了良好效果。
（四）关于代表工作开展情况
人大代表是人大工作的主体，代表工作直接关系到人大工作的总体成效。党的十九大报告强调要更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。各市县人大常委会高度尊重代表主体地位，把充分发挥代表作用作为密切联系群众的主要渠道，作为提高常委会工作质量的重要基础，代表工作机制不断完善，代表工作水平不断提高。禹州市努力在阵地建设、保障履职、发挥作用等方面进行探索实践，为代表建立履职示意图，鼓励代表发挥特长为社会发展建言献策，积极发挥代表桥梁纽带作用，有效化解社会矛盾和信访问题，代表作用得到有效发挥。平顶山市不断完善代表向选民和原选举单位的述职办法，不仅规定代表任期内必须向选民和原选举单位至少口头述职一次，还规定除口头述职外，代表必须向选民和原选举单位每年提交一份书面述职报告，把代表述职、接受询问等方式作为代表接受监督的主要形式。源汇区创新开展了“三联三争”（常委会主任、副主任联系委员，委员联系代表，代表联系选民；争当优秀代表，争做行业标兵，争创先进代表联络站）活动，为代表在闭会期间依法履职提供了广阔的平台。召陵区围绕区委中心工作，成立了招大引强及工业体质增效、宜居新区建设、“三名”带动、强基固本、富民强镇5个创业行动专业代表小组，吸纳42名代表参与专业代表小组，开展一系列活动，用代表专业知识为全区发展建言献策，有力推动了政府工作，代表活动呈现主题化、常态化。唐河县从提高代表素质着手，严把代表入口关，加强代表培训力度，在代表中开展大比武活动，树立先进示范，不断提高代表履职水平。武陟县严抓代表履职制度建设，规范代表履职行为，对未按规定履行职责的代表进行约谈，建立常委会与政府联席会议制度，规定每月的第一个周六由代表与政府组成人员面对面直接沟通，有效提高了代表的履职积极性。偃师市深入开展代表联系群众工作，大力督促乡镇、街道人大认真落实人大代表联系人民群众制度和填写《民情日记》，为人大工作扎根群众、倾听群众呼声、反映群众诉求创造了有利条件。巩义市积极开辟多种渠道，对代表进行封闭式培训，加大代表信息中心、代表之家建设，组织各级代表1200多人参与脱贫攻坚，有效激发了代表活力，代表作用得到了充分发挥。
二、存在的问题和不足
总的来看，我省各地人大工作开展情况良好，制度有活力、方式有创新，但与新时代人大工作要求相比还有一定的差距和不足。
一是县级人大在讨论决定重大事项方面有待进一步加强。重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予地方人大常委会的一项重要职权，它具有创制性、民主性、权威性、重大性的鲜明特征。对没有立法权的县级人大常委会来说，决定权的地位和作用尤为突出。然而，受思想认识、体制机制等主客观因素的影响，这一职权行使并不充分，离宪法、法律的规定和人民的要求还有差距，较之监督权、任免权而言仍然是一个薄弱环节。
二是监督工作实效有待进一步增强。依法行使监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是人大及其常委会的一项重要工作内容。但在实际中，基层人大监督工作针对性还不够，跟踪监督，狠抓落实不到位，尤其对法律法规实施的监督仍是薄弱环节，监督工作的实效还有待增强。
三是代表作用发挥有待进一步提高。人大代表是国家权力机关的组成人员，是人大工作的主体，肩负人民的重托，代表人民的利益和行使国家赋予的权力。但在调研过程中，我们发现一些地方代表作用并没有得到充分发挥。一是代表审议权行使不充分；二是提议案权和提批评、意见、建议权行使不到位，建议、意见的数量虽然不少，但是质量不高，缺乏前瞻性和全局性；三是代表知情知政渠道少，对情况调查了解不够，难以提出有质量的议案和批评、意见、建议。
四是县级及以下人大机构和干部编制不足。随着依法治国进程的不断加快，基层人大工作任务日益增多，虽然省委出台了加强县乡人大工作的指导意见，但在调研中我们发现个别县级人大一人一委的现象依然存在，人大机关人员结构和素质有待优化。
三、相关建议
一是持续加强中央、省委出台的关于加强县乡人大工作和建设的相关文件的贯彻落实。中央和省委出台的加强县乡人大工作和建设的指导意见，为做好新形势下人大工作特别是县乡人大工作指明了方向、提供了遵循。建议全省各级党委、人大，以踏石留印、抓铁有痕的钉子精神抓好文件精神落实，以部分地市集中进行换届选举为契机，适时再次开展贯彻落实情况回头看，进一步加强对县乡人大进行工作指导，对贯彻落实文件精神不到位的部门和个人进行问责。
二是注重加强人大队伍建设。应加强对人大代表、人大干部开展履职培训，尤其是加强省、市两级对县、乡两级人大代表和人大干部的培训支持，加大对习近平新时代中国特色社会主义思想、人民代表大会制度、宪法法律法规、人大业务知识等方面的学习培训力度，不断增强人大代表、人大干部依法履职意识，提高依法履职能力和水平。
三是探索运用有效监督手段。从有利于推动工作的角度，综合运用法律赋予的多种监督手段，强化人大监督作用，做到“刚柔并济”，明确对不监督或不服从监督的行为进行责任追究，切实增强监督工作实效。
四是拓宽代表发挥作用的途径。为代表依法履行职责创造良好的条件，提供宽广的平台，是充分发挥代表作用的有效途径。一要充分发挥代表小组作用。多开展以专业小组为单位的代表小组活动，使代表活动更具有针对性。二要丰富和改进代表活动形式。在传统的代表集中活动形式基础之上，尽快建立代表微信平台，增强各级人大常委会与人大代表的即时联系，不断提升网上办理代表建议实效和代表履职热情。三要拓宽代表知情知政渠道。切实加强与人大代表的经常性联系，向代表传递政务信息，让代表及时了解本区域重大工作部署和工作动态，把握工作大局，提高履职水平。
河南省人民代表大会制度理论研究会
2018年7月30日