关于设区的市依法行使地方立法权的实践与思考

焦作市人大常委会

　　2015年7月，省人大常委会作出决定，焦作成为省内首批获得地方立法权的设区的市。四年来，焦作市人大常委会在省人大常委会和焦作市委的正确领导下，在北山生态环境保护等方面制定和修订了7件地方性法规，地方立法在实践中展现出越来越强的生命力。

　　一、立法之要，首在得人。立法工作政治性、专业性、理论性、实践性很强，新获得立法权的设区的市被称作“新手上路、初学乍练”，地方立法怎样维护国家法制统一？怎样理解和把握城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三项立法权限？怎样起草好地方性法规草案？怎样审议好地方性法规案？怎样加强协调、凝聚共识？我们的体会是首在得人。为了打造一支过硬的立法队伍，市人大设立了法制委员会，市人大常委会设立了法制工作委员会，抽调5名法律专业人员充实立法队伍，组织立法人员认真参加全国人大常委会、省人大常委会组织的立法培训，到省人大常委会法工委跟班学习；为了提高常委会组成人员审议地方性法规案的能力，改进了常委会会议审议方式，将法规草案提前发常委会组成人员，增加对法规的审议时间，在审议时全文宣读法规草案，先后4次邀请省内知名立法专家作立法知识讲座；为了同步提高市人大代表、市政府和有关部门参与地方立法的能力，制定了《焦作市地方立法条例》，对地方性法规案的提出、审议、表决、报请省人大常委会审查批准、公布等作出规定，推动有关方面正确理解地方立法权限、掌握地方立法程序；为了借助专家智库的智慧提高地方立法水平，遴选了50名法律、环保等方面的专家学者，组成了立法咨询专家库。通过扎实有序的工作，在一步一个脚印的努力中，焦作的地方立法能力从无到有，开始扬帆启航。

　　二、调研之路，车到不了的地方人要走上去。焦作市北依太行，太行山焦作段总面积812平方公里，焦作人亲切地称其为“北山”。北山自然资源丰富，从上世纪80年代起，非法采矿屡禁不止，区域内经常炮声隆隆、尘土飞扬，虽经多次治理仍屡禁不止，部分山体千疮百孔，森林植被破坏严重。近三年来，焦作市委市政府以前所未有的重视程度、前所未有的工作力度，严厉打击非法采矿、非法占用林地、扬尘污染等违法行为，实施了一大批生态修复项目，北山治理取得显著成效。为了推进治理工作的规范化、法制化、长效化，焦作市的第一部地方性法规锁定北山生态环境保护。这部法规涉及的管理主体多，涉及3县（市）4区、20个乡镇、21个职能部门的工作；涉及的利益主体多，每一个非法采矿点背后都有复杂的利益链条，在高压打击的态势之下，受高额的非法利润驱使，有的采矿点仍在暗中活动。因此，焦作的地方立法刚刚起步，就遇到一块难啃的硬骨头。为了全面掌握北山治理的情况，主任会议要求，立法调研“车到不了的地方人要走上去”。调研活动中，常委会领导带队，深入60余个非法采矿点、持证矿山和生态修复项目，实地查看治理工作进展情况；组织现场勘查组，沿北山的边界进行了约90公里的现场勘查；查阅北山治理行政处罚案件卷宗200余份。通过全面、细致的立法调研，一个个问题抽丝剥茧，一个个困惑水落石出，形成了7份沉甸甸的调研报告，成为立法的有力支撑，推动这部法规立得住、行得通、真管用。

　　三、为民立法，重在集众思。城市市容和环境卫生管理是城市治理的基础性工作，事关每一名市民的切身利益。制定市容环卫管理条例的紧要处，在于集众思。在立法过程中，我们努力集中广大市民的智慧，通过新闻媒体公开征求社会各界对《条例（草案）》的意见建议，真实了解群众的所思、所想、所盼；努力集中立法咨询专家的智慧，召开了为期两天的封闭式专家论证会，就编制专项规划、实施城市容貌标准、行政处罚、行政强制、行政许可等进行专题论证；努力集中管理者和行政相对人的智慧，召开了司法执法人员、市容环卫基层工作人员、沿街商户等不同层面的座谈会，倾听不同的声音，使有关规定兼顾公共利益和个人利益。经过多方征求意见，“治理占道经营要坚持疏堵结合，加强市场建设，引导农产品、小商品经营者进入经营场所活动”等一大批来自基层、来自群众的真知灼见被反映到立法机关，推动这部地方性法规以人民为中心，符合发展所需、基层所盼、民心所向。

　　四、发挥主导作用，提高立法质量。主要是从四个方面主导：一是联合起草法规草案。在中小学校幼儿园规划建设等立法中，组织由法工委、相关职能部门、专家学者共同参与的起草工作组，充分发挥各方面在立法协调、专业技术、法学理论等方面的优势，有效破解法规起草渠道单一、起草质量和效率不高等难题，提高了地方性法规的起草质量。二是把握立法时机。在大气污染防治立法中，有的部门提出，烟花爆竹燃放是春节期间重污染天气的首要因素，作出禁止销售、燃放烟花爆竹的规定势在必行。经研究，我们认为，在烟花爆竹货品处置、营造社会氛围等各项准备工作就绪之前，不宜作出全域、全时段的禁放规定。为此，条例没有作出全域、全时段的禁放规定，而是授权市政府制定具体办法，蹄疾而步稳推动工作进展。三是推动形成共识。对居住区附属绿地建设的监管是城市绿化立法的关键条款，也是城市绿化部门和规划部门意见分歧较大的问题。我们多次向省里请示汇报，反复开展专题论证和沟通协调，推动有关部门打消了顾虑，形成了共识，补齐了制度短板，形成了完整的监管链条。四是加强制度建设。我们认真总结近年来的地方立法实践，出台了立法论证、立法听证、立法评估办法，不断完善地方立法制度，提升立法精细化水平。

　　五、法之必行，多策并举抓落实。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。解决“有法可依”的问题后，推进“有法必依”就成为紧要任务。为此，在地方性法规获得省人大常委会审查批准后，我们及时在新闻媒体上公布法规文本，召开新闻发布会，刊发领导署名文章、答记者问、评论员文章、专家解读文章，帮助全社会准确理解法规精神，掌握法规内容，推动形成良好的舆论氛围；在地方性法规实施前，要求各级各有关部门加强对执法人员的培训，及时出台规划、工作制度等配套的具体规定，制定行政处罚自由裁量权标准，做好法规实施前的准备工作；在地方性法规实施后，组织执法检查，推进法规的正确实施。特别是《焦作市北山生态环境保护条例》出台后，坚持一年搞一次检查，保证了治理效果。目前，在焦作市人大常委会的推动下，在各级各部门的共同努力下，地方立法正在转化为职能部门的执法实践，转化为全市人民的共同行动。

河南省人民代表大会制度理论研究会

2019年11月5日