按：2021年11月27日，省人大制度理论研究会召开年度研究成果结项评审会，15位评委从理论观点、选题立意、逻辑论证、研究方法、实践创新等方面对20项课题成果进行严格鉴定，经实名投票决定全部结项。今年研究会课题研究工作自2月份启动，历经选题申报、立项评审、中期检查、结项申报等各环节，历时10个月，课题内容既涉及人大制度理论和工作机制创新的研究，如贯彻落实习近平法治思想、地方立法精细化、民生实事票决制等，同时也涉及服务促进经济社会发展大局问题研究，如黄河保护治理立法实务、数字经济法律监管、人大代表参与基层社会治理等。现将部分课题成果予以刊发，请结合工作实际进行学习。
加强地方人大对政府债务审查监督研究
河南省人大常委会财经预算工委 郭巍 李文芮 陈玉方
摘要：加强对政府债务的审查监督，是地方各级人大及其常委会落实党中央关于防范化解重大风险决策部署，进一步推进人大预算审查监督重点拓展改革的具体举措，是认真依法履行预算审查监督职责的题中应有之义。应坚持在党的领导下，依法依规加强对地方政府债务的全过程监管，努力提高监督实效，推动政府加强管理，促进积极稳妥化解债务风险。
关键词：地方人大预算审查监督政府债务
防范化解地方政府债务风险，是打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务之一。以习近平同志为核心的党中央高度重视地方政府债务风险问题，在2017年的全国金融工作会议上，习近平总书记强调：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”党的十九大报告指出：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”“守住不发生系统性金融风险的底线”。2018年、2019年、2020年连续三年的中央经济工作会议，分别作出“稳妥处理地方政府债务风险”“有效化解地方政府债务风险”“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”等相关部署要求。依照预算法、监督法等法律法规规定开展地方政府债务审查监督工作，从推动经济高质量发展的高度防控地方政府债务风险，是党中央明确赋予地方各级人大及其常委会的重要任务，也是地方各级人大及其常委会认真依法履行预算审查监督职责的题中应有之义。
一、地方政府债务的概念及现状
（一）地方政府债务的基本概念
1、从学术研究的视角看，有狭义与广义之分
由于研究时间、研究视角及统计口径等不同，学者们对地方政府债务概念内涵的理解认识也不尽相同，但大多认为可以有狭义与广义之分。
如，孙良艳（2015）认为，狭义的地方政府债务是指合同或法律标明的债务；广义的地方政府债务除狭义的债务外，还包含不受法律约束事实上却必须由地方政府承担的或有债务，一般是指源于现实和未来责任义务所应承受的债务负担①。李卫民（2017）认为，地方政府债务（或者地方政府性债务）包括狭义的、明确需由地方政府偿还的债务，以及政府或有债务两部分；前一部分指经过2014年末财政部甄别明确由地方政府偿还的债务，加上2015年及以后在国家规定限额内发行债券举借的地方政府债务，或按来源也可分为2009年以来地方政府发行债券举借的新增债务，以及经过甄别的其他存量债务；后一部分或有债务包括负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务②。曾飞然（2019）认为，地方政府债务是地方机关事业单位和地方政府有关企业为提供基础性公益性服务直接借入的债务，以及提供担保形成的有关债务③。
2、从有关政府文件看，有一个发展变化和逐渐清晰的过程
党中央、国务院高度重视地方政府债务问题，近年来在国家层面陆续出台了系列政策、文件，逐步廓清了有关概念，推动各级加强对地方政府债务的管理，有效防范和化解了政府债务风险。
审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号审计结果公告）和《全国政府性债务审计结果》（2013年第32号审计结果公告）等文件，将地方政府性债务划分为三类：政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的或有债务，以及可能承担一定救助责任的债务。2013年第32号审计结果公告还指出，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务1089万亿元，负有担保责任的债务267万亿元，可能承担一定救助责任的债务434万亿元；从债务举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是负有偿还责任债务的主要举借主体。以上2011年和2013年的审计结果，深刻揭示了在没有合法发债权的情况下，当时部分地方政府通过多种渠道进行举债融资的复杂局面和可能的债务风险，并提出了建立健全地方政府性债务管理责任制、稳步推进投融资、财税等体制机制改革等建议。
2014年8月31日，全国人大常委会作出关于修改预算法的决定，修改后的预算法正式赋予了省、自治区、直辖市政府发债权，第三十五条规定，经国务院批准的以上地方政府的预算中必需的建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额内，“通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出要加快建立有关举债融资机制，坚决制止地方政府违法违规举债。10月23日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），要求地方政府对截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务进行清理甄别，实施清理甄别后，将按照国务院批准的存量债务锁定地方政府一般债务、专项债务余额，这意味着对地方政府债务实施了新老划断，结合新预算法的实施，地方政府债务从2015年起进入了一个新的、更加规范的阶段，其概念内涵也有了新的发展变化。
2017年7月24日中央政治局召开会议，要求积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，“坚决遏制隐性债务增量”。有学者认为这可能是中央和国家层面首次公开有“隐性债务”的提法。2018年4月，审计署《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》指出：有5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务15422亿元。此后，越来越多的学者开始趋向于从显性和隐性两个方面开展地方政府债务问题研究，地方各级政府及其财政部门也越来越多趋于从显性和隐性两个方面加强对债务的管理。显性债务通常是指经过2014年底清理甄别和批准过的存量债务，以及2015年新预算法实施后在法定限额内新增的地方政府债券形式的合法债务；隐性债务则通常是指在显性债务之外，地方政府负有偿还或担保责任的有关直接或间接债务。公开出台的政府文件主要是聚焦于对显性债务的规范管理。
综上所述，一方面，无论学界还是政府及其部门，对地方政府债务的概念都有一个动态的、越来越清晰的认识过程；另一方面，从实施预算审查监督的视角看，无论狭义的、还是广义的，显性的、还是隐性的地方政府债务，只要涉及到财政资金的使用，地方人大及其常委会都有权力，也应该依法严格履行预算审查监督职权，加强审查监督，为人民看好“钱袋子”。
（二）地方政府债务的现状
1、全国地方政府债务的总体情况
总体规模和债务结构情况。根据财政部官方网站：2020年全国地方政府债务限额为2881万亿元，其中一般债务限额1429万亿元、专项债务限额1452万亿元。截至2020年12月末，全国地方政府债务余额2566万亿元，控制在全国人大批准的限额之内，其中一般债务1274万亿元、专项债务1292万亿元；政府债券2549万亿元、非政府债券形式存量政府债务017万亿元；债券剩余平均年限69年，其中一般债券63年、专项债券75年；平均利率351%，其中一般债券351%、专项债券350%④。
有关风险指标情况。由于信息披露不多及数据统计口径不同等原因，仅引用个别学者研究得出的以及官方公布的部分风险指标来衡量近年来全国地方政府债务的总体风险情况。根据李海红的测算⑤，我国地方政府2016年债务率（地方政府债务余额与当年综合可用财力的比值）为805%、负债率（政府债务余额与GDP的比值）为2059%。根据2019年1月23日财政部在有关新闻发布会上公布的数据，2018年我国地方政府的债务率为766％⑥。以上债务率均低于国际通行的100％至120％警戒标准，负债率低于欧盟的60％警戒线。
需关注的几个特点。一是债务规模仍然较大。如，截至2020年12月末，全国地方政府债务余额2566万亿元；地方政府隐性债务的规模数据虽然没有公开披露，但部分民间机构及学者研究认为大致也在30万亿元左右③。二是部分地区县乡政府债务繁重且逾期率较高。县、乡政府债务增长速度较快,同时由于在债务关系方面,地方政府属于较为强势的一方,造成违约率也较高⑦。三是有关债务信息不够公开透明。地方政府大多能够在预决算草案及报告、预算执行报告、预算调整方案及报告中向本级人大及其常委会报告政府债务的基本情况，但反映债务风险的指标如债务率、偿债资金保障倍数、利息支出率等报告的不多；另外，债务信息按规定向社会公开不够，有的省级财政部门的官方网站也不易找到本地区政府债务的全面信息。四是违规举债的情况仍有发生。如，审计署2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果（2018年第48号公告）指出：审计发现仍有6个省的9个市县（区）以签订政府购买服务协议等方式形成隐性债务8863亿元；《2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》（2018年第49号公告）指出：仍有4个省的4个地区以签订借款合同等方式新增隐性债务3001亿元。
2、河南省地方政府债务的总体情况
截至2020年底的总体情况是：2020年，河南省全省政府债务限额11851亿元，全省政府债务余额9815亿元，全省一般公共预算收入总计116352亿元（数据来源：河南省财政厅官方网站）；2020年河南省生产总值5499707亿元（数据来源：河南省统计局官方发布）。
最新的情况是：根据河南省政府及其财政部门已公开的资料，截至2021年9月底，全省法定债务总规模120229亿元，其中：一般债务规模54179亿元，专项债务规模6605亿元。分层级看，省本级政府法定债务规模15152亿元，占126%，其中：一般债务规模11834亿元，专项债务规模3318亿元。各省辖市本级政府法定债务规模40061亿元，占333%，其中：一般债务规模1883亿元，专项债务规模21231亿元。县区级政府法定债务规模64011亿元占532%，其中：一般债务规模22849亿元，专项债务规模41162亿元。分地市看，规模最大的郑州市23958亿元，其中：一般债务规模13175亿元，专项债务规模10783亿元。规模最小的济源示范区1005亿元，其中：一般债务规模666亿元，专项债务规模339亿元。从债务形式看，政府法定债务中地方政府债券119888亿元，占997%；非政府债券形式的地方政府存量债务规模341亿元，占03%，主要是外债转贷312亿元、粮食风险基金借款2亿元等。从债务期限看，政府债券中3年期及以下的债券2675亿元、5—10年期债券94471亿元（含10年期）、11—15年期债券14115亿元、30年期债券8627亿元。从偿债资金来源看，一般公共预算收入、国有土地出让金、其他地方自行试点项目收益专项债券收益、车辆通行费是主要偿债资金来源。
二、地方政府债务的成因和面临的主要风险
（一）地方政府债务成因分析
1、宏观因素影响。一是从社会发展的宏观背景看，地方政府债务是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在经济社会发展中的一个具体体现⑧。二是从宏观经济政策看，1997年、2008年两次国际金融危机后，为稳定宏观经济、增加社会总需求，中央实施积极的财政政策，扩大政府投资、实行结构性减税，努力化解金融危机对经济的冲击。政策实施过程中，为推动公共投资达到保持宏观经济稳定运行的目的，以举借债务的方式进行融资并推动项目有效实施成为地方政府履行职责、实现政策目标、解决收支矛盾的主要途径之一。三是2014年预算法修改之前地方政府缺乏规范的市场化融资手段，以及近年来城镇化的加快推进等，也是推动地方政府债务扩张的原因。在城镇化加速和老龄化程度不断提升的社会大背景下，各地基础设施建设和教育、医疗等社会保障事业的投资需求不断增加，进一步加重了地方政府的财政负担，刺激了地方政府债务规模的发展膨胀。
2、财政分权的影响。1994年开始的分税制改革，是一次整体性和结构性改革，规模大、范围广、影响深远，理顺了中央与地方的财政分配关系，收到了较好的成效。但也发现一些问题，需要进一步改进完善，如，一方面，在中央财政收入持续高增的同时，地方的财权与事权却明显不相匹配，即使在转移支付后地方的财力也依旧不足以支撑其事权⑨。地方政府承担了大量基础设施建设、社会保障、医疗教育等投入需求极大的公共产品和服务的供给，但财力却明显不足，虽然近年来中央和省加大了向下转移支付的力度，努力化解事权向下沉淀和财力向上集中的矛盾，但有的地方政府财力只能保工资、保运转、保民生，建设资金存在的缺口仍然较大⑧。另一方面，各地经济社会发展不平衡，加剧了财政收支的区域不平衡。央地财政失衡及区域财政失衡刺激了举债融资的需求，构成地方政府债务规模扩张的主要原因之一。
3、金融体制因素影响。金融体制的变迁对地方政府债务的形成也具有重要影响。尤其是近年来实施“拨改贷”等资金分配政策改革、设立政策性银行、银行商业化改革等政策措施，以及资本市场的发展等，都极大地丰富了我国的金融体系。但是地方政府在融资选择与方法上具有更多灵活性的同时，债务规模也在扩大、风险在走高⑩。在可能的行政干预下，商业银行容易受到地方政府影响而成为其筹集资金的“工具人”，如果因为受到行政干预而没有坚持按商业化原则独立审批、审慎决策，将资金投到没有收益或收益较低的项目，就会导致地方政府债务规模膨胀甚至发生债务风险；如果因为地方政府的隐性担保而贷款，就形成了隐性债务。
4、政府间竞争的影响。地方政府之间客观上存在竞争关系，主要表现为经济竞争。通过经济绩效的竞争，地方政府推动了经济社会持续发展，但与此同时，来自政绩的压力又刺激了地方政府的举债行为。一定时期内，部分地方政府对领导干部考核简单采取以GDP论英雄的做法，导致了一些干部对GDP盲目崇拜，为了在短期内凸显政绩，倾向于实施GDP主导的竞争策略，制定政策脱离经济发展水平，盲目投入、超需求投入，甚至搞一些华而不实的形象工程、政绩工程。但大量的投资都是通过举借债务的方式筹措资金，这也成为了导致地方债务规模快速增长的根源之一。
5、预算软约束。主要体现在以转移支付为特征的预算软约束。国家实行转移支付制度，中央政府（或上级地方政府）通过转移支付体系给予地方政府（或下级地方政府）附加的资金，以扩大外部性公共产品的供给和实现更加充分水平上的公共产品供给，但缘于上下级政府之间不同的利益目标以及在实际工作中存在的巨大信息不对称，特别是在中央专项转移支付往往要求地方财政支出配套资金的情况下，出于完成上级下达的目标任务以及对自身利益最大化的追求，下级政府将积极拓展融资渠道，甚至可能不惜突破自身财政预算的约束去举借债务。
（二）当前地方政府债务面临的主要风险
一是规模上的风险。当前，地方政府债务的总体规模较大，不仅省级政府负有各种债务，市、县、乡各级政府也都存在一定债务，而且部分地方政府债务的规模还在持续增长：有的地方政府需要持续投入建设资金以加快本地区发展；有的地方政府面对经济下行压力，担心不进行举债投资，经济可能下滑过快并引发其他问题；还有的地方仍在违规通过融资平台或以出具承诺函或提供担保的形式举借债务。地方政府债务规模越大，需要越多的财政收入、越高的经济增长来维持，同时积累的可能无法按时偿债的系列风险也越来越大。中国财政科学研究院课题组在《2017年地方财政经济运行调研总报告》中指出，截至2017年底，地市级、县级政府均出现有债务利息逾期情况。
二是使用上的风险。一是存在债券资金闲置问题，如，审计署《2019年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》（2019年第10号公告）指出：2019年第三季度审计发现5个省和2个中央部门的1423亿元财政存量资金和政府债券资金未及时盘活使用。有的地方审计机关在审计报告中也揭示存在债券资金滞留国库、滞留项目单位等问题。二是债券资金使用绩效不高，有的申请发行债券时没有充分考虑投资项目的潜在风险及预期收益，有的使用债券资金不科学，都导致项目建成后收益率远远低于预期甚至迟迟没有收益。三是有的地方政府债券在发行和使用上违反规定，没有严格执行预算法关于举借的债务“应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源”“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”等规定，有的地方政府发行使用债券没有按规定申请预算调整并经过本级人大常委会的审查批准。如，某地方审计机关在审计报告中指出，个别市、县违规将债券资金用于支付涉企财政补贴、棚户区拆迁补偿等与债券项目无关的支出。
三是偿债上的风险。地方政府债务需要政府还本付息，如果债务规模过大，超财力举债，轻则会使政府财政不堪重负，严重的会出现偿债风险，影响政府信誉和自身运转。根据全国人大常委会预算工作委员会的调研报告，地方政府财力普遍不足，越到基层困难越大；剔除促发展、保民生及中央各类政策、项目配套资金等支出之后，地方财政能用于还债的资金极其有限；虽然通过举债投资形成了一批资产，但变现能力不足，偿债仍然主要依靠土地出让收入和债务“借新还旧”。2018年地方政府依赖“土地财政”取得的收入占地方政府财政收入的51％，而在2019年已经上涨到了529％。一旦房地产市场走弱，地方政府土地出让收入大幅下滑，加之国家对银行理财、信托产品等加强监管，地方政府的偿债能力将明显减弱，偿债风险会越来越大。
四是可能诱发金融风险。地方政府债务与金融系统联系密切。据统计，截至2013年6月底，地方政府债务资金七成以上来自金融系统；截至2016年底，87%的地方政府担保债务由银行持有。地方政府债务的迅速扩张可能引发银行信贷风险，引发金融机构的一系列风险危机；另外，近年来地方政府发行置换债券规模较大，处理不当就会对债券市场、利率水平等形成冲击，导致金融市场行为扭曲。唐云锋等研究认为，当前地方政府债务风险已打破地域和部门界限，呈现出复杂的空间溢出特征，并可能危及整个宏观经济体系，一旦债务风险爆发，出现的将不仅仅是某个县、市或省级财政运行困难的问题，还可能通过政府间的传导形成系统性公共风险，甚至向金融市场蔓延，引起全国性金融危机和经济危机。关于地方政府债务风险形成系统性金融风险的渠道，李玉龙等研究认为，银行增持期限较长的地方政府债务可能引发期限错配风险；地方政府债务影响商业银行的流动性，如果金融部门持有地方政府债券持续增加，达到临界值时将引发系统性金融风险；若债务违约，则将直接冲击金融部门，导致金融风险上升。
除了以上几类风险外，有学者研究认为地方政府债务还可能会引发政治风险、社会风险等问题。实际工作中，在客观全面分析和认识地方政府债务风险的同时，还需把握好以下几个方面：
一是应辩证看待地方政府债务及其带来的效应。一方面，作为弥补财政赤字和调整宏观经济的一种政策工具，不应否定地方政府债务在弥补地方政府财力不足、促进地方经济发展上的正面效应；另一方面，也应高度警惕其在增加人民群众税收压力、可能引发系列风险方面存在的风险隐患。对待地方政府债务，应坚持科学的、实事求是的态度，坚持防风险与促发展并举。
二是从公共风险的角度看，风险的本质在于不确定性，地方政府债务风险的本质在于给地方财政等带来的不确定性。努力提高债券资金的使用效益，提高偿债能力，就能更好防范地方政府债务风险。对于地方政府债务风险的管理，也不应简单抱着将其消灭的目的，更多应是如何有效防控风险发生或将债务风险控制在可以把握的范围之内，以保证财政的可持续发展，保证经济社会持续健康发展。
三是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持总体国家安全观，牢固树立风险意识和底线思维，以发展的观点、联系的观点审视地方政府债务风险同经济风险、政治风险、社会风险等之间的联系，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
四是要深入学习贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持运用制度威力应对包括地方政府债务风险在内的各种风险挑战的冲击，打赢防范化解重大风险攻坚战。
三、地方人大对政府债务审查监督存在的薄弱环节
（一）人员思想认识不到位。一是有的地方政府及其有关部门单位人员底线思维、风险意识树得不牢，政绩观不端正，片面追求GDP增长，不考虑地方偿债能力等实际情况大量举借债务；有的法治意识不强，法纪观念淡薄，时至今日仍违法违规举债、变相举债；有的思想上不重视，主动接受人大监督意识不强，相关工作被动应付；还有的金融机构行为失范，违规向地方政府提供融资，违反审慎授信原则。二是有的地方人大预算审查监督工作机构人员思想认识不到位，对党中央出台的相关政策、文件和预算法等法律法规学习不够，对加强地方政府债务审查监督的重大意义认识不清，工作动力不足、标准不高、推进迟缓、成效不好。
（二）制度规定落实不严格。一是落实政府报告制度不严格。预算法多个条款，对地方政府举借债务需要向本级人大及其常委会报告和说明的事项作出具体规定；中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（中办发〔2018〕15号）明确“政府债务”是人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管的主要内容，对人大审查监督政府债务规模、风险评估指标体系、债务资金安排使用和偿还计划，以及遏制隐性债务增量等提出明确具体要求。但实际工作中，有的地方政府落实相关规定、要求不严格，建立健全向本级人大报告政府债务制度机制不积极。有的报送的债务信息不全面、不详细，基本上只有法定债务的信息，隐性债务很少涉及；有的即便是法定债务信息也很粗略，只有债券资金涉及项目的名称、数额等。二是落实预算调整规定不严格。预算法第六十七条规定，预算执行中出现“需要增加举借债务数额的”情况，应当进行预算调整。调研发现个别地方政府并没有严格执行该规定，有的地方政府及其财政部门先发债、再报本级人大常委会进行预算调整；有的地方政府及其财政部门年度内多次发债、只申请一次预算调整；还有个别的发行债券不报预算调整。以上种种违法形为，有当地政府及其财政部门法治观念淡薄的原因，也有地方人大相关工作机构、工作人员监督不到位的原因。
（三）审查监督力量不足。一是机构设置不健全。地方人大对政府债务审查监督的具体工作由各级地方人大常委会预算审查监督工作机构承担，实践中，有的地方设置有预算工作委员会，有的地方没有专设预算工作委员会，而是由财经工作委员会或财经预算工作委员会承担了有关职责。二是工作人员少。省级人大常委会预算工作委员会（或财经工作委员会、财经预算工作委员会）通常下设1—3个处室，每个处室多则七八人、少则三五人，人员编制数量少；市级（设区的市）人大常委会的编制人员更少，县级预算审查监督工作机构则普遍是“一人一委”“一委一人”，力量有限。三是专业素质需提高。有的地方人大预算审查监督工作机构人员年龄结构偏大、缺乏活力；有的文化低、学历低的问题突出；有的缺少财政、审计、会计以及联网监督类专业人才。以上各类机构、人员等因素导致地方政府债务审查监督力量不足。
（四）审查监督实效不强。一是程序性审查监督多、实质性审查监督少。受政府债务信息掌握少、监督力量不足以及其他预算审查监督工作任务冲击等多重因素影响，不少地方人大对政府债务的审查监督都是结合年度预算、决算草案及报告审查和对预算调整方案的审查进行的。往往是收到政府提交的草案及报告后，人大有关专门委员会或常委会预算审查监督工作机构结合草案、报告和掌握的有关情况，提出初步审查意见和审查结果报告，服务本级人大常委会作出决议、决定或审议意见并转交政府研究处理。对申请债券资金的项目的审查，对债券发行过程的监督，对债券资金使用管理情况的监督开展较少，审查得较“浅”。总体上看，程序性审查监督多、实质性审查监督少。二是审查监督方式方法不够丰富。采取听取工作报告、专题调研、组织人大代表视察等方式方法较多，监督法中规定的执法检查、询问、质询、特定问题调查等方式运用得少；传统方式运用较多，运用“互联网+”、大数据等信息化手段开展联网监督还不够。
（五）隐性债务监督难度大。一是地方政府隐性债务成因复杂、形式多样、隐蔽性强。笼统地讲，地方政府隐性债务主要是指地方政府在法定限额内以发行债券和主权外贷形式举借债务以外的，其他负有偿还或担保责任、需要以财政资金兜底的各种形式债务，从成因上看，包括2014年之前形成但没进入当年清理甄别范围的，以及2014年清理甄别之后，新增的以违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债形成的债务。违法违规的根本性质决定了隐性债务隐蔽性强的特点。二是隐性债务底数不清。一方面，由于历史原因，有的地方可能省以下各级政府都存在隐性债务，在逐级统计上报的过程中，个别地方出于对本行政区域利益或在任领导个人利益的考虑，可能会对真实情况有所隐瞒，造成统计的数据不准确；另一方面，有的地方政府把隐性债务看作不可外扬的“家丑”，对相关情况“讳莫如深”，向本级人大及其常委会报告时遮遮掩掩，有的缺少数据只是空泛地讲，有的甚至不报告。三是实施有效监督困难多。隐性债务的性质、自身特点及其敏感性，以及不同地方政府及其财政部门表现出的复杂态度，决定了地方人大在实施隐性债务监督中困难较多。
四、新时代加强地方人大对政府债务审查监督的措施建议
（一）深刻认识加强地方人大对政府债务审查监督的重大意义
一是党中央关于防范化解重大风险决策部署赋予的重要任务和明确工作要求。习近平总书记强调，要坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。防范化解地方政府债务风险，是打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务之一。当前，我国地方政府债务风险总体可控，但部分地方存量债务规模较大、隐性债务化解难度较大、债务风险偏高，个别地方仍存在违法违规或变相举债融资行为。加强对地方政府债务审查监督，推动强化地方政府债务管理，是党中央赋予地方各级人大及其常委会的重要任务和明确工作要求。
二是贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督职能决策部署，进一步推进人大预算审查监督重点拓展改革的具体举措。实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是党中央加强人大预算审查监督职能作出的重要决策部署。对政府债务的审查监督，是人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管的重要内容。加强地方政府债务审查监督，硬化预算约束，规范举债融资行为，积极稳妥化解地方政府债务风险，是进一步推进人大预算审查监督重点拓展改革在地方落地落实的具体举措。
三是深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和关于发展全过程人民民主要求的生动实践。地方政府债务问题，涉及广大人民群众切身利益，事关改革发展稳定，实施并不断加强和改进地方人大对政府债务的全过程审查监督，是践行以人民为中心的发展思想，贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，强化人大职能，保障人民权利，维护和发展人民根本利益，贯彻发展全过程人民民主要求的生动具体实践。
四是地方人大及其常委会依法行使预算审查监督权力的应有之义。审查和批准预算并监督预算的执行，是地方各级人大及其常委会的重要法定职权，地方政府债务问题，涉及地方财政预算、预算执行和决算全过程、各方面，认真实施地方政府债务审查监督，是地方各级人大及其常委会全面行使预算审查监督职权的题中应有之义。
（二）坚持党对地方人大审查监督政府债务工作的领导
习近平总书记指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”坚持党的领导，是地方各级人大及其常委会做好新时代人大工作的根本保证。要始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，用习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想指导和推进新时代地方人大工作，积极践行全过程人民民主；要全面系统学习贯彻党中央关于加强地方人大对政府债务审查监督的系列政策、文件，领会精神、把握要求,确保党中央重大决策部署在本地区落地落实；要加强对地方政府债务规模、资金投向等的审查监督，确保资金安排和使用更好体现和落实党中央决策部署，符合地方党委部署要求，符合经济社会发展实际情况；有关重大事项按规定报告本级党委，在本级党委领导和支持下推动解决政府债务风险防范化解工作中的重点难点问题。
（三）坚持依宪依法依规加强地方人大对政府债务的审查监督
宪法第九十九条规定，地方各级人民代表大会“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”；第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府的工作”，以上规定赋予了地方各级人大及其常委会对财政预算及政府债务的审查监督权限。预算法第十四条、第三十五条、第四十八条、第六十七条、第七十九条、第九十四条等6个条款，对地方政府举借债务的方式、规模、债务偿还，地方各级人大及其常委会审查预算草案及报告中的债务情况，以及增加举借债务应当进行预算调整等多个方面的具体事项进行了规范。另外，不少省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定和实施的有关财政预算审查监督的条例、规定或决定中，都有相关条款，规范和明确了本行政区域内地方人大实施政府债务审查监督的有关事项。宪法和预算法等法律以及相应地方法规作出的规定，为地方各级人大及其常委会开展政府债务审查监督提供了权力保障，也是做好有关工作的根本法律遵循。
（四）加强对地方政府债务的全过程监管
1、加强对地方政府债务限额余额的审查监督。一是监督本级政府债务余额不得突破限额。限额是可以依法举借债务的总规模，是防范重大风险的重要控制指标。预算法第三十五条规定，省、自治区、直辖市“可以在国务院确定的限额内”发行地方政府债券。省、自治区、直辖市人大的有关专门委员会，以及常委会预算审查监督工作机构，应督促本级政府财政部门及时抄报国务院最新批准的本级政府债务限额；其他地方各级人大的有关专门委员会和常委会预算审查监督工作机构应督促本级财政部门及时抄报本级政府债务限额，并实时监督本级政府债务余额，确保余额始终控制在批准的限额之内。二是加强限额合理性审查。预算法实施条例第四十五条规定，省、自治区、直辖市政府财政部门依照国务院下达的限额，“提出本级和转贷给下级政府的债务限额安排方案，报本级政府批准后，将增加举借的债务列入本级预算调整方案”，报本级人大常委会审查批准。省、自治区、直辖市人大的有关专门委员会和常委会预算审查监督工作机构，应注重统筹平衡各级综合财力，加强对政府债务风险的衡量和评价，对本级政府的和对下分配的限额的合理性加强审查，服务保障本级人大常委会批准有关限额分配方案。
2、加强对相关草案、报告编报以及债务资金、项目、政策等执行情况的审查监督。一是推动政府及其财政部门完善相关草案编报。完善编报政府债务预算、决算和执行情况套表，全面反映本地区及本级政府、下级政府的债务情况。因举借债务编报的预算调整方案，应反映本地区和本级的政府债务限额余额、新增债务规模情况，反映本地区限额分配、本级债务项目等有关情况。2018年，广东省财政预算草案的债务报表从2017年的4张大幅增加到了9张，创新编制了债务预算套表；同年5月，广东省政府近年来第一次将本省地方政府债务管理情况提交省人大常委会审议。二是推动政府及其财政部门细化有关报告内容。预算报告内容应当包括上一年度政府债券发行、资金使用和偿还、债务风险等情况，本年度举借债务的主要用途、偿债计划以及财政中长期可持续性等情况；预算调整方案报告内容应当包括政府举借债务的必要性和合法性，本地区及本级政府债务总体规模、结构和风险情况，本级政府债务资金主要使用方向、项目安排、偿债计划以及财政中长期可持续性等情况；决算报告内容应当包括本级政府债务规模、结构、使用、偿还、项目实施绩效情况，重大建设项目资金到位、项目实施、资金管理等阶段性情况等。三是加强对地方政府债务资金、项目、政策等执行情况的审查监督。重点审查监督政府债券的发行和使用情况、项目执行及绩效情况、政策措施落实情况等，特别是审查一般债务项目是否用于公益性项目，是否有还款计划和稳定的偿还资金来源以及整体债务规模的合理情况，审查专项债务项目公益性及收益情况、偿债资金来源、偿债责任，以及项目有关平衡方案等内容。
3、加强对地方政府债务风险管控的监督。一是监督政府建立健全风险评估预警和应急处置制度机制。监督政府定期进行债务风险评估和警示，切实采取相应措施防范债务风险；科学评估偿债压力，对作为偿债主要资金来源的一般公共预算收入、土地出让收入未来增长情况进行合理预测；对出现的风险及时启动应急处置措施；对达到财政重整触发条件的地区启动财政重整等。二是推动政府债务信息进一步公开透明。推动建立完善债务信息披露机制，明确披露责任，规范信息披露的内容、时间节点及渠道；推进政府债务种类、规模、结构、期限、层级等信息公开透明；监督政府落实财政部《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）等文件规定，进一步加强债券信用评级工作。三是推动化解政府隐性债务。监督政府财政部门每年至少1次向本级人大常委会预算审查监督工作机构通报政府隐性债务化解情况；探索建立听取政府隐性债务报告机制，监督和持续推动化解隐性债务。四是加强监督问责。加强对各种变相举债、违法担保及承诺、违规建设和使用债券项目资金，以及通过国有企业变相融资行为的监督，对各种违法违规行为依法依规严肃问责处理。
（五）加强程序方法运用，提高监督实效
一是结合规范预算决算审查监督程序加强地方政府债务审查监督。加强对政府债务的调查研究，通过座谈、调研、组织人大代表视察等方式，掌握地方政府债务底数；依法规范对财政预算、预算调整、决算草案初步方案及报告实施审查的程序，在依法按程序实施审查中加强对政府债务的审查监督。二是在严格预算执行监督中加强地方政府债务审查监督。落实中央有关政策文件要求和法律法规规定，监督政府财政部门向本级人大有关专门委员会和常委会预算审查监督工作机构，每季度或每半年提供政府债务报表，反映政府债券发行、资金下达使用和政府债务还本付息等情况，每半年书面报告政府债务管理情况，说明政府债券的发行使用、规模结构、资金投向、资金管理、项目运行、项目库建设和债务风险等情况。三是用好听取专项工作报告、开展专题调研、组织人大代表视察、专题询问、组织特定问题调查、开展联网监督等程序方法，增强监督实效。如，2018年重庆市城口县人大常委会首次听取和审议了该县政府性债务风险管控情况的工作报告，并作出审议意见；2018年7月，辽宁省人大常委会决定成立政府性债务问题调查委员会对政府性债务等有关问题组织特定问题调查。2021年11月，河南省人大常委会将对省发展改革委等6个省直部门的审计查出问题整改情况开展满意度测评，测评结果报送省委、抄送省人民政府。
（六）加强监督力量建设
一是进一步完善机构设置，建议地方人大设立专门委员会和工作委员会如预算委员会、预算工作委员会，以加强地方政府债务审查监督及其他预算审查监督工作。二是进一步提高人员业务素质，地方人大有关专门委员会和常委会预算审查监督工作机构人员要进一步加强学习、提高专业素质；人大代表及预算审查联系代表等加强培训，积极参加跟踪监督和执法检查等履职活动。三是加强协调配合，促进形成监督合力。地方各级人大及其常委会坚持依法监督、正确监督、有效监督，常委会预算审查监督工作机构依法做好服务保障本级人大及其常委会和有关专门委员会审查监督政府债务的有关工作；地方各级政府财政部门依法严格落实人大及其常委会作出的决议、决定和审议意见，加强有关工作，提高资金使用效益；地方各级审计机关依法加强对政府债务的审计监督，揭示反映问题，提出审计建议。地方人大有关专门委员会、常委会预算审查监督工作机构与政府财政部门、审计机关之间要加强协调配合，促进更好形成监督合力。
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河南省人民代表大会制度理论研究会
2021年11月28日