按语：2021年11月27日，省人大制度理论研究会召开年度研究成果结项评审会，15位评委从理论观点、选题立意、逻辑论证、研究方法、实践创新等方面对20项课题成果进行严格鉴定，经实名投票决定全部结项。今年研究会课题研究工作自2月份启动，历经选题申报、立项评审、中期检查、结项申报等各环节，历时10个月，课题内容既涉及人大制度理论和工作机制创新的研究，如贯彻落实习近平法治思想、地方立法精细化、民生实事票决制等，同时也涉及服务促进经济社会发展大局问题研究，如黄河保护治理立法实务、数字经济法律监管、人大代表参与基层社会治理等。现将部分课题成果予以刊发，请结合工作实际进行学习。
完善数字经济法律监管的立法研究［研究报告重点是第三部分修法建议，第一和第二部分是为修法建议服务的，以使修法建议更加有说服力。课题组花费大量时间和精力，依据《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等上位法，通过与《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》《广州市数字经济促进条例》的比较，来修改《河南省数字经济促进条例》，以使《河南省数字经济促进条例（草案）》更加科学、准确、恰当，具有前瞻性、针对性、操作性和创造性，使该立法成为河南省数字经济的未来立法，体现河南特点，塑造河南模式，凸显河南创新。］
安阳师范学院 薛丽 宋汉林 王禅 陈秀
摘要：数字经济是以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为主要载体，以数字技术促进效率提升和结构优化的经济形态。数字经济在重构经济社会发展的同时也革新法律制度，产生数据治理、网络及设施安全、个人信息保护、平台责任以及新技术新业务监管等一系列法律监管问题。数字经济监管立法，应坚守“鼓励创新、包容审慎”、“多方参与、协同治理”以及“底线思维、弹性平衡”的理念。依据法律监管理论，通过比较法和实证研究法，课题组对《河南省数字经济促进条例（草案）》进行了二十余处修改和完善，并给出较为充分的修改理由，以期助力《河南省数字经济促进条例》成为河南省数字经济的未来立法，体现河南特点，塑造河南模式，凸显河南创新。
关键词：数字经济；法律监管；立法研究；修改建议
数字经济是继农业经济、工业经济、信息经济之后的一种新的经济形态，它以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为主要载体，以数字技术［数字技术是指，围绕数据的产生、传输、存储、计算与应用所形成的各类技术，当前主要包括互联网、新一代移动通信、人工智能、大数据、云计算、物联网、区块链、虚拟现实、数字孪生、高性能计算、智能控制、量子科技等技术。参看《广州市数字经济促进条例》。］的有效使用，作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的经济形态。数字经济正在开启重大的时代转型，将带动人类社会生产方式的变革、生产关系的再造、经济结构的重组和生活方式的巨变。数字经济已成为发展最快、创新最活跃、辐射最广的经济活动。
互联网数据中心（IDC）的预测显示，到2022年数字经济创造的GDP将达到全球GDP的60%以上。中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书》显示，2020年，全球47个国家数字经济规模总量达到326万亿美元，占GDP比重为437%。中国数字经济规模为54万亿美元，位居世界第二；同比增长96%，位居世界第一。尽管如此，高收入国家数字经济规模占全球化比重超过75%，发达国家数字经济规模是发展中国家的3倍。中国数字经济虽然发展势头很好，应该加大加快发展，但2020年是一个特殊的年份，中国政府卓越地控制新冠疫情的能力和世界各国普遍的控疫能力较差不太具有代表性，使得我们不能仅对这些数字沾沾自喜，中国和河南的数字经济发展都还存在若干问题。正如2021年10月18日中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习时，习近平总书记所强调的那样，“要规范数字经济发展，坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬。要健全市场准入制度、公平竞争审查制度、公平竞争监管制度，建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管。要纠正和规范发展过程中损害群众利益、妨碍公平竞争的行为和做法，防止平台垄断和资本无序扩张，依法查处垄断和不正当竞争行为。要保护平台从业人员和消费者合法权益。要加强税收监管和税务稽查。要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。要完善主管部门、监管机构职责，分工合作、相互配合。要改进提高监管技术和手段，把监管和治理贯穿创新、生产、经营、投资全过程。要明确平台企业主体责任和义务，建设行业自律机制。要开展社会监督、媒体监督、公众监督，形成监督合力。”
习近平总书记从宏观上提出的全方位、全链条、全领域即“三全”监管数字经济，从而构建了对数字经济治理体系和治理能力现代化的要求。又从微观上指明了数字经济监管亟需关注的几个重大问题，如垄断和不正当竞争行为、平台从业人员和消费者合法权益、健全法律法规和政策制度以及完善监管体制机制。在《河南省数字经济促进条例（草案）》（以下简称《河南省条例》）中这些问题都有所关注，有些方面还有所突破，譬如对平台从业人员权益的保护，就走在立法的前列。不过课题组依据法律监管理论，通过比较法和实证研究法，将重点探讨《河南省条例》的欠缺和不周延之处，并给出修改建议和修改理由。完善数字经济监管，既是维护各方主体合法权益的需要，也事关数字经济的持续健康发展。
一、河南省数字经济监管面临的主要法律问题
大数据、云计算、新一代移动通信、区块链、物联网、算力等数字技术在促进数字经济快速发展的同时，也产生了一系列法律监管问题，并因技术的种种特性加剧了治理的复杂性。课题组通过实地调研和访谈获知，河南省数字经济法律监管的主要问题集中体现在数据治理、网络及设施安全、个人信息保护、平台责任以及新技术新业务监管五个方面。
（一）数据治理是监管的核心问题
从国际层面来看，各国从国家主权、政治安全、技术能力、执法要求等诸多因素出发，对本国数据跨境流动制定不同的管理要求和限制措施，造成不同国家和地区之间数据跨境流动规则的差异。例如，美国主张数据原则上应全球自由流动，欧盟强调数据流入国对数据提供充分保护，中国则要求重要数据在境内存储，如何协调不同政策之间的矛盾是未来全球数字经济发展需要解决的主要障碍。《河南省条例》对数据跨境流动也有所规定，体现在第61条，但该条款没有区分关键信息基础设施的运营者和其他数据处理者，但他们处理数据出境所遵守的规则不同，故《条例》第61条不符合上位法《数据安全法》的规定。从国内层面看，数据安全、数据权属、知识产权保护、政府数据开放等是各方普遍关心的议题。例如，大规模数据越来越集中云存储，数据在传输、处理、使用环节中都存在泄露的安全风险。再如，产业数字化转型的趋势推动数据财产化的发展，关于数据权利的讨论成为焦点。个人信息既包括网上金融资产、线上付费虚拟产品等易于明确所有权与使用权的实体财富，也包括聊天信息、行踪轨迹、个人音视频图片、浏览与购物记录等难以确权的数字资产。这些数据不仅具有个人人身属性，还涉及其与数字服务提供者之间的财产关系，也与公共利益相牵涉。这些具有人身性质的数字财产权属归谁，不仅构成数字经济市场规则和行为规则的基础，也决定了数字经济发展方向与社会价值取向，需要从法律规则方面尽快落实和完善。此外，政府及相关公共部门掌握了大量数据，更多的消费、交通、旅游、人口、家庭状况、医疗卫生、房地产数据都沉淀在政府和公共机构中，政府如何与互联网企业尤其是平台企业合作，平台企业的数据哪些可以成为公共数据，如何有序实质性打通数据孤岛，共享数据，如何推动数据开放，社会分享数据红利，都是数据治理比较棘手的难题。《河南省条例》第三章“数据资源开发利用”专章就公共数据和社会数据（课题组认为称之为非公共数据更好，理由在修法建议部分）的开发利用原则、技术标准、限制性规定、两类数据的利用规则和交易规制等进行规定，譬如要求公共数据资源应当公开，不易公开的应当在政务、监察、检察、审判机关之间依法实行查询共享制度，而对社会数据资源拥有者对其汇集的社会数据资源依法享有使用权，但是不得侵害信息主体的合法权益。根据社会数据资源开发的数据产品，开发者依法享有知识产权，可以依法进行转让或者交易。课题组对第25条尤其是数据权属问题有一些不同的意见，详见修法建议部分。但不管怎么说，条例关注了数据权属这个目前国家尚未做出明确回应的问题，也是一个进步。
（二）网络设施及安全是监管的基础问题
某种角度说，数字经济就是网络经济，因此网络基础设施及其安全是数字经济发展的物质基础和底层保障。一方面，通信网络基础设施、算力基础设施、新技术基础设施、智能化融合基础设施和信息安全基础设施这些基础设施建设，需要在政策和法律上保障被顺利推进。《河南省条例》第15条，如果按照课题组修改后的法条，应是“省人民政府及相关部门应当统筹推进人工智能、区块链、云计算等新技术基础设施建设，鼓励社会力量参与数字经济新技术基础设施建设。支持建设底层技术平台、算法平台、开源平台等基础平台，政府通过购买服务等方式，发挥平台作用，提供公共服务，建立领先的新技术能力支撑体系。”其中“鼓励社会力量参与建设政府；通过购买服务等方式，发挥平台作用”，可能会新增PPP特许权协议以及行政授权等这些传统法律问题的复杂性，甚至出现新的法律问题。与此同时，这些新基建的核心在于增强数据感知、存储、传输、计算及融合应用的能力，而随着数据处理能力的不断提升，必然会导致当前的业态和商业模式的变化，相应的法律规定也需要做出适应性的调整。另一方面，网络安全威胁和风险日益突出，关键信息基础设施面临较大风险隐患，网络安全防控能力薄弱，难以有效应对有组织高强度网络攻击。因此，需要通过明确的法律规定建立和完善网络安全保护制度，不断提升关键基础设施的安全保护能力和防护水平，尽管《关键基础设施保护条例》已经出台，但并不妨碍各地根据实际情况出台配套细则和非关键基础设施的保护保障规定，从而为数字经济发展提供安全的环境保障。《河南省条例》第二章专设“数字基础设施建设”，共七条，突出问题是立法语言、立法技术问题，语言逻辑有问题，譬如第15条，课题组认为应该把两款整合后变为一款；还有一些专业术语并没有通说，但未予明确界定，譬如第17条中的数据签名（一般叫数字签名）、接口鉴权也没有给出具体解释和适用范围；第16条中企业级工业互联网平台，企业级不知所云等等。
（三）个人信息保护是监管的敏感问题
个人信息在不同国家和地区也被称为个人隐私或个人数据，《民法典》和《个人信息保护法》都称之为个人信息，但对其定义并不尽相同。与数据的原始性不同，个人信息具有特殊性和敏感性，个人信息往往可以被分成敏感信息和一般信息，敏感信息又可分为高敏信息和低敏信息，但高敏信息和低敏信息又是动态变化的，而且高敏信息面对不同的目标人群可能变成低敏信息。所以分级分类并做出评估，从而进行保护是必须的。国际社会认为，通过保护个人信息和隐私建立起消费者信任，在数字经济的法律及政策制定中变得愈发重要。但公民的个人信息保护意识不强，给不法分子提供了可乘之机，越来越多的用户信息被泄露、非法买卖个人信息、不当人脸识别、合法发布信息是否能被删除而赋予被遗忘权等正成为全社会普遍关注的焦点问题。尽管《个人信息保护法》（以下简称《个保法》）已经颁布实施，但骚扰信息、骚扰电话、大数据杀熟等等现象并未减少，说明立法是基础，而执法才是关键；《个保法》并未对隐私信息做出界定，这将导致政府数据开放的进程变慢，因为政府会担心数据开放过程中可能侵犯个人隐私，而不敢开放更多数据；《个保法》也未赋予个人被遗忘权，这已远远落后于世界多数国家。《河南省条例》可在第七章“数字经济安全保障”一章对《个保法》没有规定的做出补充和填充，体现出条例的前瞻性和呼应现实性，从而完善个人信息保护体制机制。但遗憾的是《河南省条例》在这些方面没有多少建树，也许是篇幅所限，课题组希望配套规定细则能尽快制定。
（四）平台责任是监管的难点问题
在数字经济时代，互联网发展的最大特点之一就是大量平台的产生和壮大。大型平台超出传统跨国公司的概念范畴，平台企业正成为新的生产交换关系的主体，平台经济成为新的社会生产组织形态和业态。与传统部门法的调整方法不同的是，数字经济立法是通过调整平台与相关主体权利义务关系，以实现有效管理网络空间。如何合理规定网络平台的责任和合规义务对经济发展至关重要。从目前中国对于数字平台企业反垄断的过程看，平台企业依据自身获取和产生的数据优势，谋取不正当市场竞争优势，忽略个体对数据的权利，已经成为数字经济中的普遍现象。因此国内阿里巴巴、美团、携程、滴滴等平台企业都已被将被处罚。国际上，谷歌、微软、亚马逊、FACEBOOK等大型互联网企业也都成为美国反垄断监管的重点。美国学者LinaMKhan认为，由于在线平台是关键的中介机构，它们可以通过整合跨界业务控制竞争对手赖以生存的基础设施，使新进入者很难与之竞争，故很大程度上挑战了当前的不正当竞争和反垄断制度。《河南省条例》试图在第52条对数字经济新业态从业人员权益保障、第55条维护公平竞争和第65条平台经营者违反工伤保险义务给予处罚等方面对平台做出规制，但遗憾的是，这三个条款都或多或少有瑕疵，反映出法律监管的系统性有待完善、法律监管的及时性有待加强、制度措施的科学性有待优化等问题。
（五）新技术新业务是监管的前沿性问题
数字经济具有显著的技术性特征，但技术的演进是非确定性的，数字经济依托于信息通信技术的特征使得其在实践中产生诸多新兴前沿法律问题，特别是在人工智能、无人机、区块链、比特币、无人驾驶等新兴领域，由于技术和业务尚处于摸索中，风险并未完全暴露，既尚未引起各方重视，又缺乏有效的监管手段，造成监管依据的空白。与此同时，在企业发展的初期，大多数企业并没有把创新对应的合法性审查放在同等重要的位置，而只重视产品宣传高吸睛性、技术迭代创新和服务模式创新。以2021年以来发生的因无人驾驶引发的多起人身伤亡事件为例，突出反映出民众对无人驾驶概念的偏误性理解，到底为何造成这种错误甚至生命的代价，值得国家、生产企业、销售企业和用户各方主体深思。此外，算法被广泛运用，在为社会提供便利的同时，也产生了一系列的问题与挑战，譬如，隐秘的复杂的算法可能塑造或破坏个人名誉荣誉，也可能决定企业的信誉和命运，甚至是摧毁整个数字经济。很多研究者都认为人类社会已经进入“黑箱社会”。《河南省条例》在第四章数字产业化和第五章产业数字化两章中有多个法条对“新技术新业务是监管的前沿性问题”进行规定，该部分不论内容还是语言都比较全面和准确，但前瞻性规定的条款还是远远不够。
二、数字经济监管的立法理念与立法技术
（一）数字经济监管的立法理念阐释
数字经济监管立法，应坚守的理念，可以用三大原则阐释，即“鼓励创新、包容审慎”、“多方参与、协同治理”以及“底线思维、弹性平衡”。
1、“鼓励创新、包容审慎”监管原则是中国政府针对数字经济监管的公共政策，也是一项崛起中的行政法原则。《河南省条例》第五十七条“容错免责机制”中规定的“各级人民政府及有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，给予数字经济发展相应的创新空间。”就是该原则的充分体现。从当前治理话语分析，该原则内涵包括“包容创新”“审慎监管”和“有效监管”三方面。其中包容创新的行政法意义在于容忍数字经济在发展初期轻微的“非法性”，“只要国家机关、企事业单位、科研院所及其工作人员在职责范围内对数字经济改革创新进行探索，未能实现预期目标，工作中出现失误，但同时符合下列条件的，应当免除相关责任”，行政机关就不应实施行政处罚。而同时符合的条件有五个，包括（一）符合国家和本省确定的改革方向；（二）未违反法律、法规禁止性、义务性规定；（三）符合程序规范要求；（四）勤勉尽责、未牟取私利；（五）主动挽回损失、有效消除不良影响或者有效阻止危害结果发生或蔓延。实际上，第五个条件《河南省条例》并未要求，而《浙江省条例》有所要求，说明浙江省对数字经济失误和从业人员犯错的包容度更小一点，哪一个规定更科学和适合实际需要，也许需要条例实施一段时间才能见分晓。
审慎监管的行政法意义在于避免将针对传统经济的监管规定直接类推适用于数字经济新业态，监管机关对数字经济新业态实施监管时，应当坚持比例原则和合作治理原则，避免不当监管扼杀创新。在实践中落实包容审慎监管原则，要通过合作治理、试验性监管和强化监管评估，从而保障包容审慎监管原则的落实。
2、“多方参与、协同治理”原则要求建立起“政府+平台+行业协会+社会监督”的四位一体的监管体制。政府主管部门更多地应该依靠网络平台的直接监管并重点监管网络平台，制定法律法规、政策和标准，构筑以信用监管为核心的新型市场监管；网络平台与入驻平台的经营者相互选择和相互制约，对入驻平台经营者通过网规实现直接地“软法之治”；行业协会通过代表绝大多数中小经营者的利益与网络平台抗争，但又助力其发展；社会监督大大降低数字经济治理成本，在大数据时代作用凸显。
以旅游业数字化转型为例，应采用综合的数字化的监管方式。打造“互联网+X”旅游监管新常态，是“互联网+”和大数据时代，政府创新监管手段的需要。建议由国家文旅部主导主管，旅游业协会、旅游网络经营平台和游客协助，共同搭建“旅游市场监管诚信平台”。通过该平台和应用大数据，推进旅游相关主管部门的电子政务和网上办公建设，将互联网和政府的监管职能，即监管职能的X，可以是审批登记、指导服务、信息发布、检查强制、受理投诉、信用分级、诚信排名和奖优罚劣等有机结合，提高监管效率，力图实现政务服务畅通，权威信息发布，行业资讯传递，游客信用评价，涉旅企业诚信排名及信息需求和社会共同监督的目标，打造智慧信息政府。在线旅游是大势所趋，运用互联网技术，建设整合旅游信息发布、政策宣传、旅游企业推介、网上下单、在线付费、投诉举报于一体的手机APP--综合旅游服务客户端系统，鼓励游客通过手机APP进行举报，以奖金等方式对游客进行奖励反馈。总之，最佳的监管模式应做到是否有利于发展旅游业生产力作为根本标准，研习旅游业数字转型的特点及其发展趋势，遵循其内在发展规律，保持行业的稳定性和统一性。坚持做到实事求是，循序渐进，掌握时机。
具体到《河南省条例》的立法，课题组有两点建议，其一、立法进程建议。课题组通过网络搜索，从公开新闻中注意到“为了立法保障数字经济发展，河南省人大常委会法工委于今年6月到鹤壁、洛阳等地进行调研，全力做好省数字经济促进条例起草工作。据悉，该条例拟于年内提请常委会会议审议。”课题组也搜索到，广州市目前也在积极筹备《广州市数字经济促进条例》，公开资料显示“广州市把该条例列为重点立法项目，由百余人组成起草团队，进行了39场调研，参阅材料170万余字，历时半年多才出台征求意见稿。”课题组认为，广州市只是起草制定一个市的条例，就耗费这么大的人力物力财力，并且有时间保证，而且广州市是有“力争成为全国首个出台数字经济立法的省会城市和国家中心城市”的决心和条件的。而河南省在数字中国总指数省级排名中居全国第6位，目前全国也只有两个省出台数字经济促进条例，河南全省不同市县的数字经济等各方面发展又不均衡，再根据《河南省数字经济促进条例（征求意见稿）》的质量（见第二部分修法建议），课题组建议，制定该条例应该开展更多调研，组织更多人力成立起草修改团队，花费更多时间使该条例臻于完善。其二、不同部门不同级别的部门的监管职责应规定更加明确，体现“多方参与、协同治理”。纵观条例整个第二章，除了在第十六条第三款明确了职责主体是“省人民政府工业和信息化部门”之外，其余都是人民政府及相关部门。再反观第一章等多章都同样存在类似问题，课题组在修改建议部分中也有说明。但职责明晰，权责一致是政府体制机制高效的保证，应当明确界定各职能部门、管理机构以及机构之间的职责范围，职能交叉的现象应尽可能地减少，并且监管部门职权大责任就越大，实现权责一致，否则会发生无人管或抢着管的弊端。而浙江省条例和广东省条例都比较明确的对政府不同部门（如基础电信业务经营者、自然资源主管部门、省住房城乡建设主管部门、省通信管理机构等）在数字基础设施建设中的职能作了界定，为以后实际工作的顺利开展打下基础，值得《河南省条例》借鉴。尽管在后面几章《河南省条例》对政府部门的职责有些划分，但整个法规的逻辑和结构是否合适？这个问题课题组将在立法技术部分阐述。
3、“底线思维、弹性平衡”原则要求对数字经济监管容错和坚守底线，动态平衡和利益平衡都要兼具。数字经济作为新生事物，其特点往往就是新、快、不定型，对数字经济的监管应该坚守底线思维，只要没越过底线，就可以先观察先发展，在观察中发展。底线思维还有另外一层含义——越过底线该管就得管。即在规范中发展，在发展中规范，两手都要硬，不可偏废。政府部门、平台企业、数据资源提供者、用户的行为都应该设有底线，不该做的事坚决不做，该做的也应当尽力履行。具体到平台企业，在数字化发展中，各种信息和数据都具有公共属性。基于这些数据应用的各种互联网数字平台，同样具有公共属性，应当承担相应的公共责任和社会责任。在数据权属明确的基础上，建立公共数据平台，应是数字经济时代所需要面对的基础性问题。当然，底线也不是一成不变的，在不同的领域、不同的发展阶段会有不同的底线，可能需要动态平衡。而且不同主体之间也要注重利益平衡，先期利益平衡，不代表后期还是利益均衡，在不同阶段要及时调整利益不均的状态。具体到《河南省条例》的制定，制定者可以放大胆量，勇敢试错，对各个不同部门的职责规定的再重些再创新些再有成效些，时代造英雄，数字经济时代必将对勇立潮头的弄潮儿给予更多机会和馈赠。
（二）数字经济监管的立法技术标准
立法技术是指在整个立法过程中产生和利用的经验、知识和操作技巧，包括立法体制确立和运行技术、立法程序形成和推进技术、立法表达技术等。本报告主要是指立法表达技术，它包括：1、规定性法律文件的内部结构、外部形式、概括的语言表达、文体的选择技术等；
2、法律规范的结构和分类技术；3规范性法律文件规范化和系统化技术。而立法技术标准或者要求主要指的是：第一，规范性法律文件的表达要做到法的内容完整，法的要素齐全完备，并且法的体例安排规范和统一。第二，法律规范的表达要做到完整、概括和明确。第三，立法语言的运用要做到准确、严谨和简明。1、所谓准确，就是说要用明确肯定的语言表达明晰的概念。2、所谓严谨，是指用逻辑严密的语言表达法律规范的内容。3所谓简明，是指用尽可能简练明白的语言表达法律的内容。［立法技术，https://baike.baidu.com/item/%E7%AB%8B%E6%B3%95%E6%8A%80%E6%9C%AF/2506909?fr=aladdin，2021年11月7日查阅。］
具体到《河南省条例》，比较成功的是该条例内容比较完整，法的要素比较齐备，法律规范的表达比较明确概括，立法语言比较简明。但问题也是比较突出的。第一，从宏观方面来说，文本的逻辑有些混乱，结构层次有些不清晰。譬如条例里激励和保障的措施会在不同章节都有规定，而不是仅在第六章数字经济促进措施中出现，有的有些重复。再如，总则和分章的关系还需要理顺。突出表现在有些条款到底是规定在总则中还是分章中更好呢？譬如本报告最后一章修法建议中提到的原条例第5条之后增加两条呢，还是放到其后的分章中的问题；第15条两款有些混乱可以合并成一款等；第二，从微观方面看，该条例的字词、标点、语言的准确性、凝练性和全面性都有待提高。譬如第2条，对数字经济的界定不够准确，限缩了该条例的适用范围，是个大问题；第3条立法原则应添加上“人才支撑”；第8条，谓宾搭配不当，缺少法律服务，显得立法的严谨性欠缺；第9条只是“宣传”可能还达不到社会效果，“教育培训”也是必不可少的；第18条对数据资源的定义中只有“电子化形式”，而没有“其他方式”是不全面和不准确的。而且第2款未对公共数据和社会数据进行内涵界定；第20条没有对数据资源实行目录制管理的规则和要求；第22条似乎所有的数据资源都需要脱敏化处理；第24条限缩了不宜公开的公共数据的查询共享的适用范围；第23条、第25条和第26条第1款，都试图解决数据权属这个令人棘手的国家至今未予以明确的问题，但似乎解决方案都不太成功；第27条“数字技术应用业和数字要素驱动业”这两个产业都不知何物？第50条产学研合作的另一个主体缺少；第65条是在第52条基础上规定，但前后矛盾；第55条维护公平竞争没有创新；第57条容错免责机制有歧义并且不完整不精准；第66条基本是在照搬《数据安全法》，但却遗漏了一些关键的处罚措施等等。
三、完善《河南省数字经济促进条例》的修改建议
通过对以上数字经济监管存在的五个法律问题的讨论和数字经济监管的立法理念及立法技术的剖析，并且结合《河南省条例》存在的二十多个大大小小的立法问题，对该条例进行细致完善的修改成为必需，而且该条例已经列为2021年度立法计划的审议项目，拟于11月提请常委会一审，故课题组的修法建议更是雨中送伞雪中送炭。［说明：划线之处是课题组修改之处或重点强调区分之处。《浙江省数字经济促进条例》简称浙江省条例，《广东省数字经济促进条例》简称广东省条例，《河南省数字经济促进条例》简称河南省条例，《广州市数字经济促进条例》简称广州市条例］
1、第二条【适用范围及概念】本省行政区域内促进数字经济发展、保障数字经济安全等相关活动适用本条例。
本条例所称数字经济，是指以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，促进效率提升和结构优化的新经济形态。
修改为：本条例所称数字经济，是指以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，以数字技术的促进效率提升和经济结构优化的经济形态。
数字技术，是指围绕数据的产生、传输、存储、计算与应用所形成的各类技术，当前主要包括互联网、新一代移动通信、人工智能、大数据、云计算、物联网、区块链、虚拟现实、数字孪生、高性能计算、智能控制、量子科技等技术。
修改理由：法律概念对于法律、法学来说，是核心的、根本的，而且也是可以“推陈出新”的。所以，数字经济概念界定准确无误无疑是前提性的根本性的。课题组第2条第2款数字经济的定义认为是需要继续研究和探讨的。首先看一下浙江省、广东省和广州市与河南省关于数字经济内涵的对比图：
关于数字经济的内涵的对比
浙江省广东省广州市河南省
本条例所称数字经济，是指以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进效率提升和经济结构优化的新经济形态。本条例所称数字经济，是指以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。数字经济，是指以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，以数字技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。本条例据称数字经济，是指以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，促进效率提升和绵新经济形态
共同点：这四个条例的前两个分句或者说构成要件都是基本相同的，都是“以数据资源为关键生产要素，以现代信息网络作为重要（主要）载体”，最后一个分句也就是数字经济的作用或价值也是相同的，即都是“促进效率提升和结构优化”
差异点：中间部分浙江省条例、广东省条例和广州市草案也基本相同，都表达的是“以信息通信技术的有效使用作为重要推动力”，相较而言，广州市草案通过以数字技术取代信息通讯技术，扩大了技术的范围，并对数字技术另行含义界定，更加科学。而河南省《征求意见稿》变成了“通过数字技术与实体经济深度融合”，似乎数字经济仅指的是实体经济数字化，把金融业等虚拟经济排除在外，这限缩了数字经济的内涵，也限制了条例的适用范围。
关于这种限缩也许河南省是立足当前实际情况，省情体现，但课题组认为应该保证数字经济立法是为河南省经济的未来立法，一定要立足实际、面向未来，注重前瞻性、针对性、操作性和创造性，体现河南特点，塑造河南模式，凸显河南创新。故建议和广州市的数字经济概念相同。
2、第三条【立法原则】发展数字经济是本省经济社会发展的重要战略，应当遵循规划统筹、优先发展、创新驱动、项目引领、数据赋能、共建共享、包容审慎以及保障数据安全、保护个人信息的原则。
修改为：在“包容审慎”前添加上“人才支撑”
修改理由：人才是第一生产力，数字经济是需要高科技和高水平人才支撑的经济，尤其在河南这个人才有些外流的省份，更要凸显人才的重要性。
3、第四条【政府职责】县级以上人民政府应当加强对数字经济工作的领导，将数字经济发展纳入国民经济和社会发展规划，加大对数字经济发展的投入，成立数字经济工作领导小组，建立统筹协调工作机制，解决数字经济发展中的重大问题，促进数字经济高质量发展。
修改为：增加第2款，内容为：省人民政府应当加强对全省数字经济发展的统筹部署，营造数字经济发展良好环境。地级以上市、县级人民政府应当及时掌握数字经济发展动态，协调解决重大问题，按照上级人民政府统筹部署组织实施。
修改理由：广东省条例有此第2款，而且第2款可以把省市县各级政府的职责划分得更加清晰，对第1款是一个补充。
4、第五条【主管部门职责】县级以上人民政府发展改革部门是促进数字经济发展的主管部门。应当组织推进、协调督促数字经济发展，并负责实施本条例。
县级以上人民政府教育、科技、工业和信息化、公安、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通、农业农村、商务、文化和旅游、卫生健康、应急管理、市场监管、统计、大数据管理、通信管理等有关部门应当按照职责分工，做好促进数字经济发展相关工作。
修改为：增加两条，内容分别为：
第六条省标准化主管部门应当会同省发展改革部门等有关部门推进本省数字经济标准体系建设，建立和完善基础通用标准、关键技术标准、融合应用标准和安全评估标准等各类数字经济标准，指导和支持有关单位采用先进的数字经济标准。
县级以上人民政府应当组织和支持行业协会、产业联盟、龙头企业等参与制定数字经济国际标准、国家标准、行业标准和地方标准。鼓励行业协会、产业联盟、龙头企业等自主制定数字经济团体标准或者企业标准。
县级以上人民政府标准化主管部门、有关行政主管部门应当对标准的实施情况开展监督检查。
第七条省发展与改革部门应当会同统计等有关部门建立健全数字经济统计监测指标体系和发展综合评价体系，制定和完善数字经济核心产业统计分类目录，依法实施日常统计和运行监测，开展数字经济年度发展评价，定期向社会公布主要统计指标、监测结果和发展综合评价指数。
修改理由：监管主体是监管体制的重要构成要素，对监管体制的研究实际上考虑的是如何规定监管主体的种类和权限以及监管主体之间的关系，使整个体制更富有效率。监管体制机制部分详见第一部分“数字经济监管理论阐释”。
第五条只是突出强调了发展与改革部门是主管部门，对工业与信息化部门和其他部门等同对待，这与浙江省、广东省都不太相同，这两个省都是以工业与信息化部门为数字经济的主管部门。另外课题组认为应该强调省标准化主管部门的作用，因为数字经济特别需要各种各类数字经济标准，指导和支持有关单位采用先进的数字经济标准。还应该强调统计部门作用，大数据时代，数据的分类、统计指标、运行监测都离不开统计部门。
5、第八条【市场主体】支持和鼓励各类市场主体进行数字化转型和数字产业发展，参与数字经济领域建设。
支持行业协会、科研机构、高等院校等为促进数字经济发展提供创业孵化、投资融资、技术支持、产权交易等服务。
修改为：第八条【市场主体】支持和鼓励各类市场主体进行数字化转型和发展数字产业，参与数字经济领域建设。
支持行业协会、科研机构、高等院校以及其他组织为促进数字经济发展提供创业孵化、投资融资、技术支持、法律服务、产权交易等服务。
修改理由：1、发展数字产业更符合汉语语法，发展与进行都是谓语动词。2、其他组织作为兜底市场主体，更加科学准确。3、法治国家、法治经济背景下，法律服务作为一种重要的服务类型，应该体现。
6、第九条【宣传】县级以上人民政府及有关部门、新闻媒体应当加强数字经济领域相关法律、法规、政策和知识的宣传，营造促进数字经济发展的良好氛围。
修改为：【教育培训和宣传】县级以上人民政府及有关部门、新闻媒体应当加强数字经济领域相关法律、法规、政策和知识的教育培训与宣传，营造促进数字经济发展的良好氛围。
修改理由：此条款的主体是县级以上人民政府及有关部门、新闻媒体，客体是相关法律、法规、政策和知识，内容如果只是宣传，还是稍显单薄，数字经济由于是新经济业态，又牵涉数字技术、数字安全、网络安全等计算机软硬件科学和经济学、法学、社会学等跨学科知识，只是宣传可能还达不到社会效果，教育培训也是必不可少的。
7、第十五条【新技术基础设施】省人民政府及相关部门应当统筹推进人工智能、区块链、云计算等新技术基础设施建设。支持建设底层技术平台、算法平台、开源平台等基础平台，建立领先的新技术能力支撑体系。
鼓励社会力量参与数字经济新技术基础设施建设，政府通过购买服务等方式，发挥平台作用，提供公共服务。
修改为：【新技术基础设施】省人民政府及相关部门应当统筹推进人工智能、区块链、云计算等新技术基础设施建设，鼓励社会力量参与数字经济新技术基础设施建设。支持建设底层技术平台、算法平台、开源平台等基础平台，政府通过购买服务等方式，发挥平台作用，提供公共服务，建立领先的新技术能力支撑体系。
修改理由：第15条分成两款，但第2款第一二个分句不够顺畅，未知关联，联系第1款才知所以然。不如把第1款和第2款统合起来。
纵观整个第二章，除了在第十六条第三款明确了一下职责主体是“省人民政府工业和信息化部门”之外，其余都是人民政府及相关部门。再反观第一章也同样存在类似问题，课题组在上面的法条修改中也有说明。但职责明晰，权责一致是政府体制机制高效的保证，否则会发生无人管或抢着管的弊端，而浙江省条例和广东省条例都比较明确的对政府不同部门（如基础电信业务经营者、自然资源主管部门、省住房城乡建设主管部门、省通信管理机构等）在数字基础设施建设中的职能作了界定，为以后实际工作的顺利开展打下基础，值得河南省条例借鉴。
8、此外，本章最后建议增加一条，即：
公共机构以及公共场所、公共设施的所有者、管理者或者使用者应当支持通信设施建设，按照国家和省有关规定开放建筑物、绿地、杆塔等资源，推进智慧杆塔建设和一杆多用。禁止收取进场费、分摊费等不合理费用。
修改（增加）理由：根据对通讯管理机构和三大通讯运营公司的调研，收取进场费、分摊费等不合理费用比较普遍，实则是为小集团小集体和个人谋利，损害了公共利益。
9、第十八条【数据资源的定义】本条例所称数据资源，是指以电子化形式记录、保存的各类文件、资料、图表和数据等各类信息资源的集合，包括公共数据资源和社会数据资源。
修改为：【数据资源的定义】本条例所称数据资源，是指以电子化或者其他方式记录、保存的各类文件、资料、图表和数据等各类信息资源的集合，包括公共数据资源和非公共数据资源。
公共数据是指行政机关、事业单位、具有公共服务性质的企业或与行政机关、公共服务部门建立特许经营、购买服务或依法授权的具备相应能力的企业，在依法履行职能或义务的过程中产生、获取的各类数据和资源。
修改理由：根据《数据安全法》第三条：“本法所称数据，是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。”对数据资源的定义中只有电子化形式，而没有“其他方式”是不全面和不准确的。另外公共数据和社会数据不知区别何在。其实公共数据在法律层面上尚没有定义，都是地方性法规自己在界定。截至2021年8月，课题组从各地政务网上搜集到17个以“政府数据共享开放条例”或“政务数据管理办法”命名的地方性法规或规章，涉及地市有北京、上海、天津、福建、河南、山东、浙江、兰州、重庆、武汉、郑州等。经过认真研究，课题组认为“公共数据”也可以叫做“政府数据”或“政务数据”，在《数据安全法》中称为“政务数据”，应是指行政机关、事业单位、具有公共服务性质的企业或与行政机关、公共服务部门建立特许经营、购买服务或依法授权的具备相应能力的企业，在依法履行职能或义务的过程中产生、获取的各类数据和资源。此概念的得出详见第一部分“数字经济监管理论研究”。
另外，在数据资源的定义中出现了公共数据和社会数据的概念，故需要第2款对公共数据和社会数据进行内涵界定，也是为法律或行政法规层面出台《政务数据开放促进法（或条例）》，贡献河南力量。
10、第二十条【数据资源分级分类管理】数据资源实行分级分类管理。省人民政府数字经济主管部门应当根据国家规定，制定数据资源的分级分类标准和开发利用制度。
修改为：【数据资源分级分类管理】数据资源进行分类分级，实行目录制管理。省人民政府数字经济主管部门应当根据国家规定，制定数据资源的分级分类标准和开发利用制度。
修改理由：根据《数据安全法》第21条和参考广东省条例第38条，都有对数据资源实行目录制管理的规则和要求。
11、第二十二条【数据资源开发利用限制性规定】数据资源开发利用应当遵守相关法律法规，对数据资源进行脱敏化处理，保障信息主体合法权益，保护国家数据资源安全。
数据资源开发利用应当履行数据安全保护义务，尊重社会公德和伦理，遵守商业道德和职业道德，诚实守信，承担社会责任。
修改为：数据资源开发利用应当遵守法律、法规，尊重社会公德和伦理，遵守商业道德和职业道德，诚实守信，履行数据安全保护义务，承担社会责任，不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益。
修改理由：原条款中“对数据资源进行脱敏化处理”的表述不太妥当，似乎所有的数据资源都需要脱敏化处理，这不仅绝对化，而且增加了数据资源开发利用者的义务和负担。另外根据《数据安全法》第8条，“开展数据处理活动”包含“数据资源开发利用”，下位法要与上位法相一致，故原条款两款的意思可以整合成一款，即课题组修改后的那样，并增加上“不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益”的内容，也更加完整和准确。
12、第二十四条【公共数据资源利用规则】公共数据资源应当依法全开，不宜公开的公共数据资源应当在政务、监察、检察、审判机关之间依法实行查询共享制度。涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的公共数据资源，按相关法律、法规执行。
修改为：【公共数据资源利用规则】公共数据资源应当依法公开，不宜公开的公共数据资源应当在政务、监察、检察、审判等机关和法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织之间依法实行查询共享制度。涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的公共数据资源，按相关法律、法规执行。
修改理由：原条款规定，不宜公开的公共数据资源，限定在政务、监察、检察、审判机关之间依法实行查询共享制度，这显然限缩了不宜公开的公共数据的查询共享的适用范围，法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织也应该可以查询共享，因为法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织也收集提供公共数据，把该组织排除在外，违反权利义务一致性原则。
13、第二十五条【社会数据资源利用规则】数据资源拥有者对其汇集的社会数据资源依法享有使用权，但是不得侵害信息主体的合法权益。
根据社会数据资源开发的数据产品，开发者依法享有知识产权，可以依法进行转让或者交易。
修改为：【非公共数据资源利用规则】数据资源拥有者对其依法汇集的非公共数据资源享有使用权，但是不得侵害信息主体的合法权益。
或者替换成该条款：自然人、法人和非法人组织对依法获取的数据资源开发利用的成果，所产生的财产权益受法律保护，并可以依法交易。法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
探索数据交易模式，培育数据要素市场，规范数据交易行为，促进数据高效流通。有条件的地区可以依法设立数据交易场所，鼓励和引导数据供需方在数据交易场所进行交易。
修改理由：何为社会数据资源本条例没有给出定义，在《数据安全法》《个人信息保护法》等已经通过或实施的法律中也未见到这个法律术语。课题组不建议使用这个概念，不妨就和浙江省条例一样称为“非公共数据资源”。
此外，河南省条例在第23条、第25条和第26条第1款，都试图解决数据权属这个令人棘手的国家至今未予以明确的问题，初衷是好的，但毕竟实际情况比较复杂，而且数据、数据产品、数字技术、数据资源开发利用的成果等是物权属性还是知识产权属性，或者两者皆有，人身权还是财产权还是兼具，似乎都不够明确。第26条第1款，如何理解和应用“部分确权”以及“建立数据价值化的容错机制”，都语焉不详，可操作性差，所以课题组认为，这个问题太过于复杂，建议谨慎立法，如欲立法，要更加明确一点，或者出台配套解释细则。而且广东省条例第40条是可以接受和借鉴的，因为仅对数据资源开发利用的成果，所产生的财产权益受法律保护，这一点各方主体都能接受，而人身性和知识产权因过于复杂，尚未给出统一不变的答案，反而因其弹性，扩大了应用范围。故课题组建议更换成上述条款。
14、第二十六条【数据资源交易规制】省人民政府数字经济主管部门根据省内产业发展需要，授权符合条件的数据运营单位分行业、分应用场景、分权利类别推进数据权利的部分确权，并基于法律法规规章规定建立数据价值化容错机制。
县级以上人民政府及其有关部门应当支持省内高校及科研机构、数据交易中心、数据运营单位研究建立数据价值评估模型、定价模式与机制，规范数据交易行为，做好流转动态管理，并坚持包容审慎的原则建立完善数据价值化事中事后监管体制。
修改为：县级以上人民政府及其有关部门应当支持省内高校及科研机构、数据交易中心、数据运营单位研究建立数据价值评估模型、定价模式与机制，规范数据交易行为，做好流转动态管理，并坚持包容审慎的原则，建立完善数据价值化事前事中事后监管体制。
修改理由：对第26条第1款由于该问题过于复杂，课题组不予展开。包容审慎原则后面应该加上逗号“，”。数据价值化的事前监管体制同样重要，当然事前也可以是行政指导和监管并举。
15、第二十七条【数字产业化范围】本条例所称数字产业化，是指通过数字技术的市场化应用，将数字化的知识和信息转化为生产要素，推动数字产业形成和发展。包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业和数字要素驱动业等。
修改为：【数字产业化范围】本条例所称数字产业化，是指通过数字技术的市场化应用，将数字化的知识和信息转化为生产要素，推动数字产业形成和发展。包括电子信息制造业、软件和信息技术服务业、电信广播卫星传输服务业和互联网服务业等数字产业。
修改理由：数字技术应用业和数字要素驱动业这两个产业都不知何物？随着各行业各领域数字化演变的纵深发展和横向拓展，数据要素加快渗透并导入到土地、劳动力、资本、技术等每个单一生产要素，数据作为“黏合剂”，全面融入所有生产要素，促进所有要素之间的相互连接和相互流通，从而塑造形成一个各类生产要素一体化的生态系统，实现所有生产要素的全面协同和充分联动。故数字技术服务业没有问题，数据要素驱动各个产业发展也没有任何问题，但数字技术应用业和数字要素驱动业并不存在和准确。课题组给出的数字产业的类型和浙江省条例及广东省条例一致，这也可以认为是共识。
16、第三十三条【科技创新】省人民政府及有关部门应当推动省实验室、工程研究中心、技术创新中心、重点实验室、制造业创新中心、企业技术中心等创新平台建设。鼓励和支持企业、高校、科研院所等主体整合创新要素资源，围绕重点领域关键环节实施科技研发攻关，推动基础器件、高端芯片、关键材料、软件等领域核心技术突破创新。
修改为：保留原条款之外，再增加以下几小款，即：
利用财政性资金或者国有资本购置、建设大型科学仪器设施的，应当在保障安全规范的前提下，为科研机构、高等院校、企业等开展创新活动提供共享服务。省科技主管部门应当建立大型科学仪器开放共享平台，为仪器设施共享提供信息发布、使用预约等服务。
鼓励、支持企业加强信息技术和产品研发，加大资金投入，加强人才引进和储备，培育研发机构，提升研发能力。
县级以上人民政府及其科技等部门应当培育和发展数字产业技术交易市场，促进技术转让、创新成果转化和产业化。
市场监督管理部门、司法机关等应当完善知识产权领域的区域和部门协作机制，建立健全知识产权快速维权体系，提供境内外知识产权维权援助。
修改（增加）理由：1借鉴浙江省条例；2利用财政性资金或者国有资本购置、建设的大型科学仪器设施，最好做到物尽其用，价值最大化。省科技主管部门建立大型科学仪器开放共享平台，为仪器设施共享提供信息发布、使用预约等服务，无疑是政府为民服务的很好的具体体现。其它几款也会为“科技创新”提供制度保障，而且责任主体明确，职责清晰。
17、第五十条【人才保障】县级以上人民政府及有关部门应当将引进数字经济领域高层次、髙学历、高技能以及紧缺人才纳入政府人才支持政策体系，在就业、落户、住房、医疗保健、职称评定，以及配偶就业、子女教育等方面提供支持。
教育、人力资源社会保障等部门应当加强数字经济领域人才培育，指导和督促高等院校、职业学校开设数字经济专业、课程，支持学校与企业通过产学研合作、共建实习实训基地等方式，培养数字经济研究和应用型人才。
修改为：教育、人力资源社会保障等部门应当加强数字经济领域人才培育，指导和督促高等院校、职业学校开设数字经济专业、课程，支持学校、研究所与企业通过产学研合作、共建实习实训基地等方式，培养数字经济研究和应用型人才。
修改理由：加上研究所产学研合作的主体才全面。
18、第五十二条【从业人员权益保障】县级以上人民政府人力资源社会保障主管部门应当按照有关规定。加强对数字经济新业态用工服务的指导。积极探索灵活多样的用工方式。制定和完善数字经济新业态从业人员在工作时间、报酬支付、保险保障等方面规定，保障数字经济新业态从业人员的合法权益。
数字经济新业态从业人员通过互联网平台注册并接单，提供网约车、外卖或者快递等劳务的，平台经营者可以通过单险种参加工伤保险的形式为从业人员提供工伤保险待遇。平台经营者单险种参加工伤保险的，社会保险经办机构应当予以办理。法律、行政法规另有规定的从其规定。
修改为：数字经济新业态从业人员通过互联网平台注册并接单，提供网约车、外卖或者快递等劳务的，平台经营者应当至少通过单险种参加工伤保险的形式为从业人员提供工伤保险待遇。平台经营者单险种参加工伤保险的，社会保险经办机构应当予以办理。法律、行政法规另有规定的从其规定。
修改理由：在第五十二条第二款只是规定，平台经营者可以通过单险种参加工伤保险的形式为从业人员提供工伤保险待遇。可以不是强制性规范，而根据第六十五条规定：违反本条例第五十二条第二款规定，平台经营者未对数字经济新业态从业人员提供工伤保险的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款，平台经营者是必须对数字经济新业态从业人员提供工伤保险的，否则就要补缴和加收滞纳金，甚至可被罚款，第65条在第52条基础上规定，但前后矛盾。
19、第五十三条【标准体系建设】省人民政府市场监督管理部门应当会同省数字经济有关部门制定和完善本省数字经济标准体系并监督实施。
县级以上人民政府应当组织和支持行业协会、产业联盟、龙头企业等参与制定数字经济国际规则、国际标准、国家标准、行业标准和地方标准，自主制定高于强制性国家标准相关技术要求的团体标准和企业标准。鼓励和支持有关单位积极参与国际标准化活动。
修改为：省标准化主管部门应当会同省发展改革部门等有关部门推进本省数字经济标准体系建设，建立和完善基础通用标准、关键技术标准、融合应用标准和安全评估标准等各类数字经济标准，指导和支持有关单位采用先进的数字经济标准。
县级以上人民政府应当组织和支持行业协会、产业联盟、龙头企业等参与制定数字经济国际标准、国家标准、行业标准和地方标准。鼓励行业协会、产业联盟、龙头企业等自主制定数字经济团体标准或者企业标准。
县级以上人民政府标准化主管部门、有关行政主管部门应当对标准的实施情况开展监督检查。
修改理由：原条款中，“省人民政府市场监督管理部门应当会同省数字经济有关部门制定和完善本省数字经济标准体系并监督实施”，“省数字经济有关部门”不明确，而且从部门职能分工的视角看，一般应是“省标准化主管部门应当会同省发展改革部门等有关部门”。不知为何，在本条例中，工业与信息化部门被提及较少，感觉有些职责是属于该部门，但没有被归属。此外，这一条款到底放到整个条例的总则中还是放到本章数字经济促进措施，还有待探讨，课题组建议放到总则中，因为这是非常基础的一个条款。
20、第五十五条【维护公平竞争】县级以上人民政府及有关部门应当营造数字经济发展公平竞争的市场环境，依法查处滥用市场支配地位、垄断协议以及从事不正当竞争等违法行为，保障各类市场主体的合法权益。
修改为：【维护公平竞争】县级以上人民政府及市场监管等有关部门应当营造数字经济发展公平竞争的市场环境，依法查处滥用市场支配地位、垄断协议以及从事不正当竞争等违法行为，保障各类市场主体的合法权益。
第2款待定……
修改理由：有关部门其实主要就是市场监管部门，可以明确。该条款内容其实就是市场监管部门应尽的职责，放到本章“数字经济促进措施”中不太适宜，最好体现出市场监管部门如何在原有职责基础上依法创新更高效履职，第56条存在同样的问题。不过“维护公平竞争”确实特别重要，中共中央政治局10月18日就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习中，习近平总书记强调“要纠正和规范发展过程中损害群众利益、妨碍公平竞争的行为和做法，防止平台垄断和资本无序扩张，依法查处垄断和不正当竞争行为。要保护平台从业人员和消费者合法权益。”，市场监管部门责任愈发重大，否则容易被舆论推上风头浪尖，尤其是前段时间发生的举国关注的事件，特斯拉女车主就是咱们河南人，该事件还没有最终解决。所以该条要好好研究制定。
21、增加一条：实行有利于数字经济发展的金融政策，对符合国家和省数字经济产业政策的项目、企业、园区、平台和创新人才，金融机构、地方金融组织应当在贷款、政策性融资担保以及其他金融服务等方面给予支持。
鼓励银行业金融机构适应产业数字化和数字产业化需求，创新金融服务，开发融资产品，提高信用贷款、中长期贷款等产品的比重，提供无还本续贷、循环贷款或者其他创新型续贷产品。
支持保险业金融机构为符合国家和省数字经济产业政策的项目、企业贷款提供保证保险和信用保险。县级以上人民政府可以安排资金用于保证保险和信用保险的风险补偿等。
鼓励数字经济企业通过股权投资、股票债券发行等方式融资，提高直接融资比例，改善融资结构。
修改理由：是否增加一条？仿照浙江省条例第52条，即实行有利于数字经济发展的金融政策。据调研，不论是河南省金融业的数字化，还是金融业服务数字经济，都需要大力发展，百尺竿头更进一步，但在条例中并未有此方面的规定。
22、第五十七条【容错免责机制】各级人民政府及有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，给予数字经济发展相应的创新空间。
国家机关、企事业单位、科研院所及其工作人员在职责范围内对数字经济改革创新进行探索，未能实现预期目标，符合下列条件的，应当免除相关责任：
（一）符合国家和本省确定的改革方向；
（二）未违反法律、法规禁止性规定；
（三）符合程序规范要求；
（四）勤勉尽责、未牟取私利。
修改为：国家机关、企事业单位、科研院所及其工作人员在职责范围内对数字经济改革创新进行探索，未能实现预期目标，工作中出现失误，但同时符合下列条件的，应当免除相关责任：
（一）符合国家和本省确定的改革方向；
（二）未违反法律、法规禁止性、义务性规定；
（三）符合程序规范要求；
（四）勤勉尽责、未牟取私利；
（五）主动挽回损失、有效消除不良影响或者有效阻止危害结果发生或蔓延。
修改理由：如果只是未能实现预期目标，工作中并未出现失误，就不存在免除相关责任的问题。禁止性规定和义务性规定是不同的，不知立法者立法原意是什么？如果认为可以违反义务性规定，则可以不加，但似乎不妥。此外，原条款中未明确是同时符合下列条件，还是只要符合下列条件之一即可，容易产生歧义，课题组认为加上第五个条件更加充分。
23、第六十一条【出境安全管理】在数字经济活动中收集和产生的数据涉及出境的，应当遵守数据安全管理的相关法律法规，依法进行安全评估，不得影响国家安全，不得损害社会公共利益，不得侵害个人信息安全，不得侵害其他市场主体的合法权益。
修改为：删去或变更成如下修改：关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理，适用《中华人民共和国网络安全法》的规定；其他数据处理者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理办法，参照国家网信部门会同国务院有关部门制定的规章。
修改理由：本条是关于出境安全管理的，因为《数据安全法》都有所规定，课题组建议删去或按照《数据安全法》第31条。
24、第六十六条违反本法第六十一条规定，数据出境未进行安全评估的，由有关主管部门责令改正，给予警告，并可以处十万元以上一百万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，处一百万元以上一千万元以下罚款，并可以责令暂停相关业务、停业整顿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以上一百万元以下罚款。
修改为：删去该条款。
修改理由：根据《数据安全法》第四十六条，违反本法第三十一条规定，向境外提供重要数据的，由有关主管部门责令改正，给予警告，可以并处十万元以上一百万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，处一百万元以上一千万元以下罚款，并可以责令暂停相关业务、停业整顿、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以上一百万元以下罚款。
第三十一条关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理，适用《中华人民共和国网络安全法》的规定；其他数据处理者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理办法，由国家网信部门会同国务院有关部门制定。
本条例中该条款是否必要呢？课题组认为可以删去，因为《数据安全法》已经在第46条规定。我们这个条款，几乎没有变化，就是遗漏了“吊销相关业务许可证或者吊销营业执照”。此外，课题组认为，直接负责的主管人员和其他直接责任人员如果是公职人员，一般是政务处分。
25、第六十二条【数据安全防护】数据的采集人、持有人和使用人应当采取技术手段和其他必要措施。确保其收集储存的数据安全，防止数据泄露、篡改、丢失。发生或者可能发生数据泄露、篡改、丢失的，应当及时采取补救措施，按照规定告知用户和相关权利人，并向有关主管部门报告。
修改为：删去该条款。
修改理由：因为《数据安全法》已经实施，而且第四章设专章规定“数据安全保护义务”，本条例只是短短几条，也没有创新或是更加有效的数据安全防护措施或办法，规定在这里比较苍白。
余论
数字经济法律监管涉及多领域、多行业和多环节，难点在实践执法，但重点和关键在立法，立法是执法等其他监管环节的根本基础。明确数字经济法律监管思路也很重要，主要应把握如下原则，即：1、加强统筹协调；2、坚持问题导向；3、把握发展规律；4、立法修法并进；5、坚持内外兼顾。
课题组还建议推进如下重点领域立法工作：1通过出台《数据安全条例》《政府数据开放促进条例》，推动在民事立法领域解决数据权属、数据虚拟财产等问题，完善数据治理规则；2推进数字基础设施建设和网络安全保护立法；3尽快出台《隐私保护条例》；4推出《规范算法管理办法》；5完善平台责任规定：通过对与平台责任密切相关的《民法典·侵权责任编》《信息网络传播权保护条例》《电子商务法》等有关条款进行评估，分析是否需要进行修订，或河南省出台相关实施细则；6开展新技术新应用立法探索储备；7主动参与国际规则制定。
数字经济发展速度之快速、辐射范围之广泛、影响程度之深远前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。故加强数字经济监管的立法研究是刻不容缓的,课题组希冀对《河南省数字经济促进条例（草案）》提出的二十多条修改建议，能够在进一步论证基础上得到部分采纳，为河南省数字经济健康快速可持续发展贡献绵薄之力。
参考文献
1、［美］埃里克·西格尔．大数据预测［Ｍ］．周昕译，北京：中信出版社，2014；
2、Krotoszynski,RonaldJJrReconcilingPrivacyandSpeechintheEraofBigData:AComparativeLegalAnalysis［J］William&MaryLawReview,2015,56(4);
3、DigitalServicesAct:EnsuringSafeandAccountableonlineenvironment［EB/OL］［2021-01-07］https://eceuropaeu/info/strategy/priorities-2019-2024/europefit-digital-age/digital-services-act-ensuring-safeand-accountable-online-environment.en;
4、吴沈括，胡然：数字平台监管的欧盟新方案与中国镜鉴——围绕《数字服务法案》《数字市场法案》提案的探析［J］电子政务，2021（02）；
5、周林彬，马恩斯：大数据确权的法律经济学分析［J］东北师大学报（哲学社会科学版），2018（02）；
6、何波：中国数字经济的法律监管与完善［J］国际经济合作，2020（5）；
7、孙晋，徐则林：平台经济中最惠待遇条款的反垄断法规制［J］当代法学，2019(05)；
8、刘权：立法“护航”数字经济发展［J］网络传播，2019（5）；
9、杨利学：立法保障数字经济持续领跑［J］，浙江人大，2021（02）；
10、厉敏，黄武：奋力打造社会主义现代化先行省标志性立法成果——《浙江省数字经济促进条例》立法工作实践和思考［J］，政策瞭望，2020（12）；
11、龙卫球：数据新型财产权构建及其体系研究［J］，政法论坛，2017（4）；
12、吴志攀：“互联网+”的兴起与法律的滞后性［J］，国家行政学院学报，2015（03）；
13、周汉华：论互联网法［J］，中国法学，2015（03）；
14、栾姗：“数字河南”向新而生［N］，河南日报，2020-9-13；
15、黄伟：大力发展数字经济构建经济高质量发展新动能［N］，河南日报，2021-1-25；
16、河南省发展和改革委员会：2021年河南省数字经济发展工作方案［EB/OL］，https://wwwhenangovcn/2021/03-30/2117168html；
17、浙江省经济和信息化厅：浙江省数字经济促进条例［EB/OL］，http://jxtzjgovcn/art/2020/12/25/art_1657975_58925615html;
18、许可：数据安全法：定位、立场与制度构造［J］，经贸法律评论，2019(3);
19、法律文件：《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》《河南省数字经济促进条例（草案）》《广州市数字经济促进条例》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施安全保护条例》等；
20、LinaM：Khan,Amazon’sAntitrustParadox,127YALELJ710,2017;
21、FrankPasquale,TheBlackBoxSociety：TheSecretAlgorithmsThatControlMoneyandIn-formation,Cambridge:HarvardUniversityPress,2015
22、薛丽：“互联网+旅游”背景下旅游业新型监管模式研究［J］中国行政管理，2018（5）;
23、魏际刚：准确把握高标准市场体系的内涵［N］．经济日报，2021-04-14．
24、蔡朝林：共享经济的兴起与政府监管创新［J］．南方经济，2017（3）：99-105．
25、苏治，荆文君，孙宝文．分层式垄断竞争：互联网行业市场结构特征研究——基于互联网平台类企业的分析［J］．管理世界，2018（4）：80-100．
26、王世强．数字经济中的反垄断：企业行为与政府监管［J］．经济学家，2021（4）：91-101．
27、方燕．互联网竞争逻辑与反垄断政策：纷争与出路［M］．北京：社会科学文献出版社，2020：99-105．
28、HYLTONK：Digitalplatformsandantitrustlaw［Z］BostonUniversitySchoolofLaw,LawandEconomicsResearchPaper,No19-8,2019
29、CETTEG,NEVOUXS,PYL：TheimpactofICTsanddigitalizationonproductivityandlaborshare:evidencefromFrenchfirms［Z］WorkingPaper,2021
30、刘诚：数字经济监管的市场化取向分析［J］．中国特色社会主义研究，2020（Z1）：35-42
31、王世强，陈逸豪，叶光亮：数字经济中企业歧视性定价与质量竞争［J］．经济研究，2020（12）：115-131．
32、EZRACHIA,STUCKEME：Artificialintelligence&collusion:Whencomputersinhibitcompetition［J］SocialScienceElectronicPublishing,2017(5)
33、ARGENTESIE,etal.Mergerpolicyindigitalmarkets:Anexpostassessment［J］JournalofCompetitionLaw&Economics,2021,17(1):95-140
34、周林彬：市场经济法立法的成本效益分析［J］．中国法学，1995（１）．
35、周林彬：法律经济学：中国的理论与实践［M］．北京：北京大学出版社，2008
36、梅宏主编：数据治理之论［M］，中国人民大学出版社,2020年版，第199－205页
37、孙宝云、李艳、齐巍：网络安全影响政治安全的微观分析——以“剑桥分析”事件为例［J］,保密科学技术,2020(4)，第27－34页
38、薛丽：“互联网+”视阈下物流业监管体制变革创新研究［J］,经济体制改革，2017（9），第56-60页
河南省人民代表大会制度理论研究会
2021年11月30日