按：2021年11月27日，省人大制度理论研究会召开年度研究成果结项评审会，15位评委从理论观点、选题立意、逻辑论证、研究方法、实践创新等方面对20项课题成果进行严格鉴定，经实名投票决定全部结项。今年研究会课题研究工作自2月份启动，历经选题申报、立项评审、中期检查、结项申报等各环节，历时10个月，课题内容既涉及人大制度理论和工作机制创新的研究，如贯彻落实习近平法治思想、地方立法精细化、民生实事票决制等，同时也涉及服务促进经济社会发展大局问题研究，如黄河保护治理立法实务、数字经济法律监管、人大代表参与基层社会治理等。现将部分课题成果予以刊发，请结合工作实际进行学习。
开发区人大履行监督职能的问题与对策研究
许昌市人大常委会调研室 李帅
摘要：开发区是各地经济社会高质量发展的先行区，发挥着重要的示范引领作用。但是，开发区人大功能的缺失，将导致其成为监督真空，形成绝对权力。为解决这一问题，各地人大进行许多探索，但取得的效果并不理想，还存在不少亟待加强和改进的地方。要想从根本上解决这一问题，需要在顶层设计上下功夫，全面系统地梳理开发区人大工作和建设的实际情况，进一步规范开发区人大履职的法律法规和制度保障，积极探索依法履职的方法路径，完善驻区人大机构的组织架构，充分保障驻区人大代表的各项权利，使开发区人大工作的开展更加有法可依、有章可循，这样才能更加有力地推动开发区人大工作扎实有效开展。
关键词：开发区人大依法履职问题与对策
改革开放以来，人民代表大会制度建设迈向了新征程，特别是《宪法》及相关组织法的制定完善，为各级人大依法履职提供了坚强保障，推动了我国的政治制度和民主法治建设日趋成熟完善。与此同时，我国开发区建设也在蓬勃开展，各种各样的高新区、示范区、试验区等（以下统称开发区）如雨后春笋般地涌现出来，成为各地经济社会发展的桥头堡和先行区。但是，受开发区特殊行政体制的影响，地方人大对开发区工作的监督尚未实现全面覆盖，开展监督的法律依据和方式途径也不够完善，二者之间的结合没有达到理想状态。解决这些问题，必须立足新发展阶段，以推动经济社会高质量发展为目标，着力发挥地方人大监督职能，抓好人大工作与开发区工作的结合点，更好地推动开发区向着规范化、法治化方向发展。2021年9月14日，中共河南省委召开了全省开发区高质量发展工作会议，对全省开发区高质量发展作出了具体安排，着力推动开发区发展活力迸发、提质增效，为全省经济发展注入强大动能，加快推进现代化河南建设。2021年10月13日，中央召开了人大工作会议，随后下发了《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度加强和改进人大工作的意见》，《意见》明确提出，各级人大及其常委会要把贯彻落实党中央决策部署作为重大政治任务，积极担当、主动作为，确保党中央决策部署到哪里，人大工作就跟进到哪里，人大职能作用就充分发挥到哪里。推动开发区工作扎实有效开展是党中央及各地党委实施的重要决策部署，也是各级人大开展工作的基本准则，应当积极跟进、狠抓落实、提供加强保障。为解决这一问题，探索发现推动工作开展的实际举措，近段时间以来，作者围绕这一课题开展了深入调研，并对我国现行相关法律进行了思考研究，通过详实的研究论证，提出了解决问题的方法思路。现将有关情况总结如下：
一、开发区人大履行监督职能的情况概述
（一）开发区人大工作机构历史沿革
开发区是为了促进区域经济发展而设立的专门机构，通常包括两方面的内容：一是具有一定的地域空间，且该区域经上级政府授权后脱离原行政区，可以进行单独管辖；二是独立管辖该区域的主要目的是为了提升行政效率、凝聚资源优势、发掘经济潜力，从而达到区域资源高效配置的目的，最终实现社会效益的最大化［罗胜：《开发区产业集群发展中的地方政府职能研究》，硕士论文，上海交通大学，2009年。］。1984年，我国正式开放大连、天津、青岛、上海等14个城市的经济技术开发区，随后又逐步开放了内地的部分地区，有力地促进了开发区的建设。截止2018年底，我国共有各类开发区2543家，其中，国家级552家，省级1991家［国家发展改革委、科技部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、海关总署：《中国开发区审核公告目录》，2018年版。］。
开发区人大是中国特色社会主义民主法治建设的必然结果，也是地方人大制度和开发区制度日渐成熟并相互融合的积极探索。上海浦东新区是较早设立人大机构的开发区：1990年4月，中共中央、国务院决定开发浦东新区；1993年1月，浦东新区管委会成立，浦东新区人大工作委员会也应运而生；2001年8月，浦东新区“四大班子”正式设立，浦东新区召开了第一届人民代表大会第一次会议，标志着浦东新区人大工作委员会完成了向浦东新区人大常委会的过渡。此后，一些地方人大常委会也积极付诸实践，如：辽宁省抚顺市人大常委会于2000年通过了关于设立开发区人大工作委员会的决议，授权该工作委员会对开发区工作开展情况进行监督。此外，洛阳市于2003年成立了高新区人大工作联络处，镇江市于2003年设置了新区人大工作委员会，鞍山市于2009年设立了开发区人大工作委员会，西安市于2016年设立了市内所属的7个国家级开发区人大工作机构等。
（二）当前开发区人大机构设置和履职情况介绍
因缺乏相关法律依据和统一的工作规则，各地在开发区人大建设过程中，只能结合本地实际进行自主探索，成立了形式多样的工作机构，且开展工作的思路方法也各不相同，概括起来主要有派驻设立模式、临时机构模式、协调服务模式等。
1、派驻设立模式。该模式是根据上级人大常委会的决定设立的，是上级人大常委会在开发区派驻的工作机构，通常以“准人大常委会”的方式开展工作，即在设立之初就具备地方人大常委会的基本架构［王秀禄、蔡相山、王洪波：《开发区人大工作路径探究》，《山东人大工作》2017年第8期。］。这种模式普遍适用于将要过渡成为正式行政区的开发区，而这种“准人大常委会”在开发区变更为正式行政区时，“变身”为地方人大常委会，如前文所述的浦东新区人大工作委员会。这一类型的开发区人大从设立之初就被赋予了开展工作监督、决定重大事项、组织联系代表和选举任免国家机关工作人员等权力，其内设机构也较为健全，能够独立开展工作，有专门的经费预算和人员编制等，这也是当前国内开发区人大机构设置方面比较普遍的做法。这种根据上级人大常委会决定设立的模式，在国家级开发区应用的较多，省级以下应用的较少。
2、临时机构模式。由于不同的开发区承担着不同的社会需求和发展任务，所以各地开发区人大的机构设置和工作重点也存在着较大差异，因此，一些地方人大根据实际工作需要，在开发区设立了临时性的工作机构，虽然也承担一些人大职能，但与上述模式相比，不具备“准人大常委会”这一目的，只能开展一些协助性的工作，没有被赋予监督、任免、重大事项决定等职权。也就是说，临时机构模式虽然也是上级人大的派出机构，但在权限上不能等同于派驻设立模式，只能根据上级人大的指派开展工作，不能成为真正的独立个体或“准独立个体”，缺乏“主观能动性”。
3、协调服务模式。如果说派驻设立模式是“准正式工”、临时机构模式是“合同工”，那么协调服务模式就是“钟点工”。所谓协调服务模式，就是开发区根据自身工作需要牵头成立的人大工作协调联络部门，通常以“人大工作联络处”或“人大工作室”的名义开展工作，甚至有的地方只是“人大代表工作站”或“人大政协工作联络办公室”［胡弘弘、张磊：《国家级开发区人大机构设置概况考察》，《人大研究》2012年第4期。］。因此，协调服务模式不仅没有上级人大的授权，也不具有独立开展工作的条件，更不可能监督开发区自身，只能作为被动承办上级人大交办任务的工作部门，如：济宁市高新区人大工作室、萍乡市经开区人大政协工作联络处等。这一模式与前两种模式最大的区别在于发起主体不同：前两种模式的发起主体是上级人大，人财物等由上级人大予以保障，能够在一定职权范围内对开发区工作开展监督，而这一模式的发起主体是开发区自身，人财物等由开发区承担，管理权也归开发区所有，因此，其不可能对开发区开展有效监督。
（三）加强开发区人大监督职能的必要性和紧迫性
习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，自觉维护国家法治统一”。作为地方政府的派出机构，开发区在推进法治国家、法治政府建设中扮演着重要角色，必须全面纳入人大监督范围，这是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措，也是推进治理体系和治理能力现代化建设的关键抓手。
1、建设法治政府、推动依法行政的需要。开发区的设立对于推动地方经济发展、加快城镇化建设进程、提高人民群众生活水平做出了积极贡献，但与此伴生的是，开发区组织机构建设不全，行政权力过度集中，工作公开度透明度不高，人大监督功能严重缺失，从而也导致其在建设过程中产生诸多问题，如：仓促上马重大建设项目导致政府债务加剧、招商引资过度让利导致国有资产流失、盲目决策侵害群众利益引发重大群体性事件等，监督职能的缺失必然导致行政权力的任性，反而更加制约开发区的长远发展。开发区人大机构的设立，能够对开发区工作形成有效监督，约束其保持在合理区间运行，避免产生失管失控现象，畅通群众参与区域治理渠道，从而推动开发区沿着良性道路稳健运行。因此，强化开发区人大监督职能，健全开发区人大工作机构，保障驻区代表行使权利，是推动依法行政、建设法治政府、服务人民群众的现实需要，是《宪法》和法律赋予地方人大的重要职权，也是地方政府及其派出机构必须遵循的基本原则［黄胜平、潘国红：《加强新时期开发区人大制度建设——第七届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会综述》，《人大研究》2019第1期。］。
2、强化人大监督、实现全面覆盖的需要。县级以上人大常委会具有“四大职权”［立法权、监督权、任免权、决定权。］，其中，监督权是地方人大常委会职权的重要组成部分，主要对“一府一委两院”工作开展情况进行监督，确保《宪法》和法律能够得到有效贯彻落实，“一府一委两院”也在各级人大的监督下，依法行使自身职权，推动经济社会发展，维护社会健康有序运行。但是，对照《宪法》和法律对人大工作的要求，对照人民群众对人大工作的期盼，还存在一些亟待完善提升的地方，其中，未能实现对开发区工作的监督覆盖，使开发区游离于人大监督之外，就是其存在的突出问题之一。另外，作为地方经济社会发展的“先行官”，开发区一方面享有得天独厚的优惠政策、高度集中的行政权力、资源富集的区位优势等条件，另一方面却存在着自身体制不健全、内设机构不完善、缺乏行之有效的监督等问题，这两个方面相互叠加，极易产生权力寻租，近年来一些开发区因监督缺失导致各类问题滋生的报道屡见不鲜。地方人大根据《宪法》和法律赋权，在开发区设立人大工作机构，实现对开发区工作监督的全覆盖，是推进开发区建设的迫切需求，也是填补监督工作缺失的重要手段。
3、服务代表履职、回应群众关切的需要。人大代表的第一属性是人民性，人大代表就是人民群众的代言人，是连接人民群众和国家机关之间的桥梁纽带，开发区人大代表的履职成效，事关辖区人民群众的切身利益，反映着人民群众的意愿。近年来，各地开发区经济社会发展步入了快车道，并呈现出由专业经济区向综合服务区转变的发展态势——这也是开发区的必由之路——经济效益越好，社会资源就越富集，人们流入欲望就越强烈，社会需求越多样，开发区承担的社会管理职能也将日趋繁重。随着辖区群众主张政治权利和参与社会事务程度的提升，驻区人大代表就被赋予了更多的期望和更大的责任。但是，由于开发区人大机构建设不能与时俱进，监督职能得不到充分有效发挥，代表履职就会受到制约，人民群众的期盼就得不到及时有效解决，长期积累下去，就会引发社会矛盾。因此，迫切需要通过健全开发区人大工作机构来保障和服务驻区人大代表履职，积极回应人民群众关切，满足人民群众对美好生活的向往。
4、健全治理体系、提升治理能力的需要。《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度加强和改进人大工作的意见》开宗明义，于文首明确提出：“充分返回各级人大及其常委会的职能作用，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，凝聚各方面智慧和力量全面建设社会主义现代化国家”。可以说，各级人大的履职成效，对于我国治理体系和治理能力现代化建设产生着举足轻重的作用，党的决策部署和大政方针，都需要通过人民代表大会的形式转化为全体人民的意愿，从而凝聚方方面面合力，共同推动现代化强国建设。具体到实际工作上，虽然开发区行政管理环节较少、效率较高，但对人民群众的影响偏小、带动不足，凝聚人民群众的意愿的合力不强，容易在决策部署的推动落实上形成棚架。另外，开发区行政权力过于集中，在进行行政决策时风险较大，特别是脱离群众进行主观臆断时，容易出台不接地气的决策，不被人民群众认可和接受。加快开发区人大建设，能够有效解决权力过度集中引发的治理风险，同时也能够广泛发动群众参与到重大决策部署落实和社会治理体系建设上来，充分听取人民群众意见，反映人民群众意愿，凝聚人民群众智慧，汇聚共治共建共享开发区成果的磅礴伟力。
二、开发区人大履行监督职能的现实障碍
尽管地方人大制度和开发区制度已经施行四十余年，但二者的重合交集并不丰富，尤其是在上层建筑上，缺乏明确的法律法规和制度章程，严重制约了开发区人大工作的开展。截止目前，不仅有较大比例的地方人大还没有在开发区设立工作机构，即便是已经设立了相关机构的，在履职过程中仍然存在着重重障碍，主要表现在以下几个方面：
（一）开发区人大履行监督职能缺乏明确的法律依据
1、开发区人大的法律地位有待确定。《宪法》规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，这是各级人大及其常委会依法履职的根本依据，但具体到开发区人大来说，是没有明确的法律条款予以赋权的，目前各地普遍采用的依据是《地方组织法》第35条之规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。深入探究《地方组织法》规定的设置主体，指的是正规建制行政区的地方人大常委会，根据对等原则，其设立的办事机构和其他工作机构开展监督的对象，也应当是正规建制行政区的“一府一委两院”，而从开发区的性质地位来看，既不属于正规建制行政区的“一府一委两院”，也不属于正规建制行政区“一府一委两院””的组成部门，而是“一府一委两院”的派出机构，从根本上来说，属于“临时工”范畴。从上述情况来看，开发区能否纳入地方人大常委会“办事机构和其他工作机构”的监督范围，法律尚未作出明确规定。再加上这一规定较为模糊，既没有对设立“办事机构和其他工作机构”的范围进行界定，也没有对“办事机构和其他工作机构”的职权作出规定，导致在设立开发区人大工作机构时缺乏明确的法律依据，从根本上制约了开发区人大监督职能的行使。比如：地方人大常委会教育工作委员会负责对政府教育工作开展情况进行监督，由政府及其教育部门负责承办，这个毫无疑问，但如果对开发区的教育工作进行监督时，就会产生诸多问题，是由教育工作委员会负责开展，还是由开发区工作委员会负责开展？是由政府教育部门负责承办，还是由开发区管委会负责承办，抑或是由开发区所属的教育部门负责承办？如果是上级人大对此项工作开展监督，下级人大的哪个部门负责衔接配合，哪个部门负责承接汇报，哪个部门负责落实办理？等等，诸如此类的问题，放之一域就非常繁杂，遍及全国就会千头万绪，需要出台明确的法律法规和工作制度进行规定。
2、开发区人大的职权范围有待廓清。《地方组织法》对县级以上人大及其常委会的职权作出了规定，并明确了县级以上地方人大及其常委会与县级以上地方人民政府的关系。但因受开发区行政体制和管理体制的特性所限，导致地方人大及其常委会的各项职权不能在此落地，其他现行法律也没有对开发区人大职权的行使作出补充，这就造成开发区人大在履职过程中无法可依。比如：地方人大具有选举地方行政首长的职能，而开发区的行政负责人（如管委会主任）不属于地方行政首长，可以不经地方人大选举产生，由地方政府予以任命，这就造成地方人大无法对其任职情况进行监督。再如：地方人大可以撤销本级政府的不适当的决定和命令，但开发区不属于本级政府，它做出的决定和命令，地方人大能否撤销缺乏明确的法律依据，不能“为赋新词强说愁”。此外，开发区人大在获得法律支持和上级人大常委会授权前，其职能是“为地方人大常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行使职权、履行义务、发挥作用提供服务”［龚敏：《设立街道人大工作机构探讨》，《人民之声》2005年第1期。］，也就是说，目前开发区人大机构的主要功能是“服务”，至少是以“提供服务”为主，并不是国家权力机关，更不具备自主开展监督的权力，名也不正、言也不顺。这种授权不明、职权不清的情况，导致开发区人大不能良好地履行监督职能［李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版。］。
3、开发区人大的监督效力有待加强。《监督法》规定，地方人大常委会开展监督的主要形式包括听取专项工作报告、审查和批准决算、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等内容。从业内角度来讲，听取专项工作报告、审查和批准决算、规范性文件备案审查、执法检查等属于柔性手段，质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等属于刚性手段，也就是通常所说的知情权、调查权、审议权、罢免权等权能。这些规定在起草制定过程中，受当时经济社会发展状况所限，未考虑到在开发区适用的情形，也未授予地方人大常委会相关处置权，缺少必要的强制性保障。比如：地方人大在开展监督时，只能围绕被监督对象出现的问题提出意见建议，而不能直接进行办理——这也就是俗称的只能当“裁判员”，不能当“运动员”——像特定问题调查，在调查结果出来后，地方人大不能直接处理，只能就调查结果提出处理意见，然后转交有处置权的部门进行办理，如此以来，就会使特定问题调查的权威大打折扣［胡康雨：《云和县人大监督职能发挥的障碍与对策研究》，硕士论文，西北大学，2019年。］。再如：地方人大虽然具有罢免权，但开发区行政负责人并不在地方人大任免范围之内。这些因素综合起来，就造成了事实上的监督缺位，监督工作的效力受到了严重的影响和制约。
（二）开发区人大履行监督职能缺乏规范的工作机制
解决开发区人大监督职能缺失问题，首先要追本溯源，找到开发区人大的“源头活水”，即开发区人大的监督依据从何而来的问题，如果根源上就存在障碍，开展监督就无从谈起。总的来说，主要受困于三个方面：
1、开发区人大与开发区党委的关系亟待理顺。依法治国是广大人民群众在党的领导下，依照《宪法》和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的法治化。其中，党的领导居于核心地位，其他一切工作都必须接受党的领导。但是，这里需要进行辨析的是党对人大领导的方式问题，人大工作必须在党的领导下开展，这是毋庸置疑的，但坚持党的领导是原则性的、指导性的、纲领性的，是以党的领导统领人大工作的根本方向，而不是把党的领导完全介入到人大具体业务中去，这里面就是“牵头拿总”和“事必亲躬”的关系。但在实际工作中，开发区人大受行政体制、干部任命、编制经费等因素制约，在开展工作时，受开发区党委的影响较大，既要对上级人大负责，又要对所在地党委负责，不得不“双向协调”“两头兼顾”。此外，开发区不像正规建制行政区那样，“四大班子”机构整齐完备，权责清晰、职级明确，绝大多数开发区只有党政两套班子，且采用的是党政合署办公的形式，领导干部通常具有行政职务和党内职务两种身份，既是人大工作的领导者，又是人大工作的监督对象，这就造成开发区人大在开展监督时面临着两难局面。上述这些因素，导致了开发区人大监督职能得不到充分发挥，改变这一状况，必须健全理顺开发区党委对开发区人大工作的领导规则，保障开发区人大在开展工作时不受过多干扰［彭水人大：《关于建立人大街道工作机构的做法及思考——以彭水苗族土家族自治县为例》，http://www.psrdw.gov.cn/html/llyd/rdgzll/16/11/1465-1.html，最后访问时间2021年4月13日。］。
2、上级人大常委会对开发区人大的授权模糊。这里主要有两个方面的问题，即“授权给谁”和“授何权限”的问题。首先，无论是派驻设立模式，还是临时机构模式（协调服务模式不在授权范围），其开展工作的依据都来自于上级人大常委会的授权。但是，无论是《宪法》《地方组织法》，还是《监督法》《代表法》，都没有对地方人大常委会如何向开发区人大进行授权作出明确规定，能够参考使用的，只有《地方组织法》第53条的有关内容，即：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构，市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”。这里虽然规定了地方人大常委会虽然可以设立办事机构和其他工作机构，但这里明确指向了“地区”和“街道”，并没有对开发区作出明确规定。另一方面，是上级人大常委会能够授予开发区人大的权限也没有予以明确，参照“街道”的规定进行类推，除开展代表活动外，只能从事“办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作”，这里的定语是“常务委员会交办的”，也就是说，非经交办无权办理，开发区人大自身是不能自行发起监督、选举以及其他工作的。此外，即便开发区人大根据上级人大常委会的授权开展工作，也需要明确的工作规则作为依据，比如，地方人大常委会可以监督同级政府及其组成部门工作开展情况，那么开发区人大可以监督到哪一层级呢？是开发区本级，还是开发区所属内部机构？内部机构中哪些属于监督对象，哪些不属于监督对象？这都需要具体的操作规则予以明确。
3、与“一府一委两院”派出机构的关系不明。如果按照《地方组织法》关于街道人大工作的规定进行类推时，开发区人大才能具备一些职权。即便如此，在对开发区“一府一委两院”进行监督时，仍然存在着无法监督和监督不对等的情况。比如，A县是原有的行政区，后来从中划拨出一部分成立了与其行政职级相等的B开发区，但因B开发区不是正规建制的行政区，通常也不会配套设立法检两院，仍由原来A县的法检两院或其派出庭室在此行使职权，那么问题来了：如果B开发区成立了人大工作机构，那么该机构能否对仍然在此行使职权的A县法检两院或其派出庭室开展监督呢？如果B开发区人大行使监督权的话，A县人大常委会还能不能对A县的法检两院或其派出庭室进行监督呢？如果两者都行使监督权，A县法检两院及其派出庭室该接受谁的监督呢？这是经常在实际工作中发生的，加上开发区人大与法检两院派出庭室之间的行政职级不对等，就会在实际运行过程中产生监督棚架，导致监督效力大打折扣。有的地方采取的是上级部门统一在开发区派驻工作机构的做法，即地方党委派出开发区党工委成员，地方政府派出开发区管委会成员，同级监察委和法检两院也派出相关庭室等，这一做法较为严谨一些，但还是有一些瓶颈难以破解，还以上述情况为例，如果上级法检两院在此设立了派出庭室，B开发区人大是否具有对他们直接开展监督的权力呢？该项业务是由上级人大常委会内务司法工作委员会负责，还是由B开发区人大负责？另外，B开发区人大对A县法院的派出法庭开展监督时，因二者都不是独立个体，B开发区人大只能向上级人大常委会汇报情况，由上级人大常委会交办同级法院进行办理，同级法院反馈到A县法院，A县法院再反馈到驻B开发区法庭，这一流程下来，程序过多、运转较慢，严重制约了监督工作的效率，特别是在开发区管委会、监察委、法检两院派出机构的主要领导无需人大任免的情况下，人大对其进行监督就难以操作实施并取得实效［黄胜平、潘国红：《推进人大制度在开发区全覆盖》，《人大研究》2019第3期。］，工作效率也是无从谈起。再如，《监察法》规定，监察委员会可以向有关组织和单位派驻监察机构或监察员，并授权开展监督，依法进行调查、处置［《监察法》第12条规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员”，第13条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。”］，但作为监督监察委员会派出机构的开发区人大，却没有得到明确的法律授权，以无授权监督有授权，这种现象甚是尴尬。
（三）驻开发区人大代表的各项权利得不到有效保障
还以前文为例，虽然B开发区是从A县划拨出来的，但因B开发区没有得到法律授权，不能选举产生B开发区本级及上一级人大代表，仍由A县人大行使该项权力，也就是说，驻B开发区的人大代表是由A县人大选举产生的，那么，驻B开发区的人大代表与B开发区人大之间是没有任何法律关系的，也就不存在对其负责的问题，这就导致B开发区人大与驻区人大代表之间只能是“领养”与“被领养”关系，实际上承担的是A县人民代表大会闭会期间的代表联络服务功能而已。此外，还有不少代表还存在着“跨区作业”现象，以许昌市东城区邓庄乡为例，这里原本属于许昌市建安区所有，代表也由建安区人大选举产生，东城区成立后，这里划归东城区管理，但驻东城区的人大代表的身份还属于建安区，这就造成了这里的代表必须参加建安区的代表大会，以及是市人大代表的东城区党政主要领导参加市人民代表大会建安区代表团的讨论，却又在参会时无言可发、无案可提的现象，而即便建安区人大接到了代表提出的关于东城区工作的意见建议，也不能把“手”伸到别人的地盘上去，最终导致代表所提意见建议无法交办处理的现象。再如，许昌市魏都区所辖区域进行调整后，一些地方分别被划分给了开发区、东城区和示范区，这些地方的人大代表也被分散开来，这就造成魏都区在召开代表大会时面临着“一会四区”的现象，这些区域的代表在参加魏都区的大会时存在着“局外人”的尴尬处境［李帅：《关于在省辖市新区设立人大工作机构的思考》，《河南省人大系统优秀调研成果》2017年。］。这种现象并非个例，几乎所有的开发区都存在这样的情况，而且随着开发区面积的扩张和人口的增长，由开发区主导的征地拆迁、就业安置、医疗社保、住房交通等民生问题频频发生，居民对公共服务质量的需求明显提升，而作为人民群众的代言人，人大代表的权利得不到有效保障，就会导致群众诉求找不到入口，不仅严重影响地方人大的权威，还会加剧各种不稳定因素滋生，从而造成更大的隐患和问题。
三、开发区人大履行监督职能的方法路径
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“发展社会主义民主政治的关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是推进依法治国的重要保障，而作为这一制度的落实主体，各级人大会及其常委会要把完成自身法治体系建设作为首要任务，这既是制度安排，也是职责所系。
（一）制定完善开发区人大工作的法律法规
从前文的研究中可以发现，制约开发区人大工作有效开展的主要因素是缺乏法律依据，使开发区人大没有得到明确的法律授权，产生了名实不符的现象。解决这一问题，需要及时制定完善相关法律法规，为开发区人大工作的开展奠定坚实基础。
1、全国人大常委会修订相关法律法规或作出法律解释。开发区是改革发展的先行区，与其有关的法律法规的制定和修订也要做到与时俱进、配套适应。建议由全国人大常委会牵头，制定与开发区工作有关的法律法规，为推进开发区建设提供更加符合法治精神的操作规程。比如：可以在《宪法》第96条关于“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”的后面增加“县级以上开发区可以设立人大工作机构”的表述，这将从根本上解决开发区人大的设置问题。又如：建议修订《地方组织法》第53条之规定，把“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”，修改为“省辖市、市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在开发区或街道设立人大工作机构”。亦或者，全国人大常委会作出法律解释，将开发区参照“地区”和“街道”进行法律解释，不同行政级别的开发区对应不同的地区或街道。再如，《地方组织法》第44条规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会可以行使的14项职权，作为“准地方人大常委会”的开发区人大来说，虽然不能完全照抄照搬，但可以将其中的开展执法检查、讨论决定重大事项、监督“一府一委两院”工作、受理群众申诉和意见、任免国家机关工作人员、补选代表等权限予以授权，这将有力地解决开发区人大法无授权的问题［于学农、王维强：《开发区人大机构建设刍议》，《人大研究》2019第7期。］。
2、地方人大常委会行使立法权制定开发区人大工作条例。因各地经济社会发展存在差异，致使不同的开发区有着不同的建设和发展需求，加上受地方政治、经济、文化等因素影响，各地开发区建设不可能是千篇一律的，因此，对《开发区人大工作条例》（以下简称《工作条例》）的需求也各不相同，这就需要发挥地方人大常委会的主观能动性，结合各地实际出台支持开发区人大工作的地方法规。比如，根据《立法法》第72条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”据此，江苏省人大于2018年1月颁布了《江苏省开发区条例》，对本省辖区内的开发区工作作出了规定，河南省人大常委会于2020年7月颁布了《郑洛新国家自主创新示范区条例》，也对该区有关工作作出了规定。但遗憾的是，这些条例都没有涉及到开发区人大如何驻区开展工作。作出较大探索的是太原市，其于2001年7月出台了《太原市区（市）人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》，对街道人大如何开展工作作出了较为详细具体的规定，但这个规定也只限于“街道”这个层面，没有做出更大突破。2019年5月通过的《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》和2020年1月起实施的《浙江省街道人大工作条例》，也没有将开发区纳入其中，这也是这些条例较为遗憾的地方。在制定《工作条例》时，可以参照《地方组织法》，将开发区人大机构的设立、运转、规则、权限等内容作出规定，制定出台具有针对性的工作标准和操作规范［鞠连和、杨朝霞：《论建立和完善开发区人大工作机构》，《理论视野》2020年第5期。］。通过上述途径，能够进一步完善开发区人大的法律依据，充分调动开发区人大开展监督的积极性和主动性，推动人大工作向纵深发展。
3、地方人大常委会授权开发区人大行使一定权力。制定出台地方法规需要较长的过程，同时也存在一定的局限性，不可能面面俱到，也不可能朝令夕改，这就需要从其他方面作以补充。上级人大常委会授予开发区人大一定权限的做法，是实际工作中普遍采用的方法。在具体内容上，上级人大常委会可以有选择地授予开发区人大一部分权限，如听取专项工作报告、审查和批准决算、规范性文件备案审查、执法检查、询问和评议等，开发区人大根据授权，一方面可以自主地在权限范围内开展工作——这将大大提高开发区人大工作的主动性和针对性，另一方面也便于将工作中发现的重大问题或超出授权的问题提请上级人大常委会进行办理，这样就能起到甄别筛选的作用，有效提高工作质量和效率。具体来说，《宪法》规定的地方人大常委会的“四项权力”中，除立法权外，其他三项权力都可以考虑授予，比如，《浙江省街道人大工作条例》第10条，就授予了街道人大监督、任免、重大事项决定等三项权力。立法权因权重较大，且《立法法》对地方人大常委会立法权的行使作出的有具体规定，结合我国国情来看，省级人大常委会可以授权省辖市一级开发区人大行使立法权或参与立法活动，如河南省人大常委会济源产城融合示范区工作委员会，而省辖市人大常委会暂不适合授权给更低级别的开发区人大。
（二）建立健全开发区人大工作的规章制度
如果把出台法律法规比作是制定实体法的话，那么制定相关规章制度就是完善程序法。健全开发区人大工作规章制度，就是健全开发区人大工作的“操作手册”，是推动开发区人大工作落实的重要途径。这里要重点把握几个方面的关键环节：
1、厘清开发区人大与上级人大及开发区党委之间的关系。开发区人大既与上级人大之间存在着衍生关系，也与同级党委之间存在着领导与被领导关系，不处理好与这二者之间的关系，就难以在开展工作时摆正角色，把监督功能发挥到最大效应。解决这一问题，单靠《工作条例》是不行的，必须配套出台相关规章制度，帮助开发区人大厘清关系。具体来说，如果开发区人大的身份是上级人大常委会设立的，那就是“子体”与“母体”之间的关系，就要全面接受上级人大常委会的领导，这其中既包括接受上级人大常委会党组（党委）领导，又要接受上级人大常委会业务领导，在开展工作时根据上级人大常委会的要求履行好自身职责。如果开发区人大是由上级人大和开发区共同发起设立的，上级人大常委会负责授权，开发区党委负责组织机构建设，那么开发区人大就要接受上级人大的指导和同级党委的领导。也就是说，开发区人大在开展工作过程中，要根据自身设立的依据来确定与各方面的关系，根据不同的情况作出不同的判断，但总体原则是要始终坚持党的领导不动摇，建立健全开发区人大党组（党委）组织规则和工作委员会议事规则，规范两个脉络的工作流程，明确上级人大常委会交办、同级党委要求和自身职责所系的责任边界，通过相互配合、共同努力，把开发区人大的监督作用发挥到最大效应。
2、地方人大常委会积极制定开发区人大工作办法。为帮助开发区人大开展工作，上级人大常委会可以有选择地借鉴地方人大常委会的工作规则来制定开发区人大工作办法，并以地方人大常委会决议决定的形式予以强化保障，这也是当前各地比较普遍的做法，具体体现在开发区人大组织制度、议事制度、决策制度、任免制度、代表联络制度等方面。比如，在开发区人大组织建设方面，省级人大常委会可以讨论决定地市级开发区人大的设立，省级以下以此类推，像河南省人大常委会济源产城融合示范区工作委员会，就是由河南省人大常委会予以设置的。又如，开发区人大的工作人员可以从上级人大常委会组成人员和机关工作人员、驻区人大代表或开发区工作人员中提名产生，提请上级人大常委会审议通过后任命，但需要注意的是，如果是设立地方人大开发区专门委员会，就只能从人大代表中产生，后文对此有详细解释说明。开发区人大的内设机构，可以参照上级人大常委会设立自己的归口部门，人员编制和办公经费应由发起部门承担。需要说明的是，各级人大及其常委会是我国各级国家权力机关，它们作出的决议决定具有“准法律效力”，虽然不像法律法规那样具有命令性，但对被监督对象来说，决议决定一经作出，被监督对象就必须遵照执行［李建明：《人大常委会重大事项决定权与其他权力的关系》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30281/201708/ecfa36a4f7764933b8dd15f75de5f1dc.shtml，最后访问时间：2021年4月13日。］。因此，开发区人大根据上级人大常委会决定的工作办法开展工作时，开发区及其所属机构都具有配合义务，都应当根据要求抓好落实。
3、健全开发区人大监督“一府一委两院”派出机构工作制度。追本溯源，开发区人大及“一府一委两院”派出机构都是由其上级部门派出设立的。按照对等原则，开发区人大可以对“一府一委两院”派出机构进行监督，而“一府一委两院”派出机构也应当主动接受开发区人大监督，主动向开发区人大报告工作，并根据开发区人大所提意见建议加强和改进自身工作。关于如何开展监督，《监督法》已有明确规定，可以根据上级人大常委会的授权参照执行，也可以由上级人大常委会结合开发区实际有选择地出台专门的规定。比如，《浙江省街道人大工作条例》第9条第5款规定：“督促街道办事处和县级人民政府有关部门、司法机关派驻街道工作机构办理县级人民代表大会代表建议、批评和意见”，第10条第1款规定：“听取和讨论街道办事处和县级人民政府有关部门、司法机关派驻街道工作机构有关工作报告”，第10条第4款规定：“组织对街道办事处和县级人民政府有关部门、司法机关派驻街道工作机构的工作进行评议”等，这些规定明确了街道人大对“一府一委两院”派出机构的监督责任，在《工作条例》出台前，可以借鉴这样的规定先行使用。需要注意的是，对开发区人大的授权要稳步有序推进，确保在开展监督时能够合理把握其中的尺度，既不能对“一府一委两院”派出机构的工作造成影响，也不能让监督工作流于形式，同时，“一府一委两院”派出机构也要在工作中抓好自身建设，提升思想认识和法治教育，强化主动接受监督的意识，必要时，还可以建立开发区人大与“一府一委两院”派出机构之间的联席会议制度，确保监督工作能够及时有效开展。
（三）充分保障驻区人大代表依法履职尽责
人大工作的活力在代表、动力在代表、潜力在代表，各级人大及其常委会开展的一切工作，都是为代表依法履职提供服务的，其中，健全完善代表工作制度，促进代表工作扎实有效开展，是调动代表履职热情、发挥代表主体作用的关键保障，在这方面，开发区人大责无旁贷且任重道远。
1、制定出台开发区人大代表工作条例。从立法层面上保障代表权利、明确代表义务的做法是最为有效的手段，对此，《代表法》作出了专门规定，各地也根据本地实际，出台了一些相关工作条例，如：在省级层面上，浙江省人大常委会早在1987年就颁布了《浙江省人大代表工作条例》，湖南省人大常委会于1988年颁布了《湖南省人大代表工作条例》，湖北省人大常委会也于1989年颁布了相关条例；在地市级层面上，拉萨市、呼和浩特市分别于2006年、2007年颁布了本市的工作条例。稍有遗憾的是，这些条例都是只针对本级人大代表作出的规定，未能实现对各级人大代表的全覆盖，而黑龙江省于2008年出台的《黑龙江省地方各级人民代表大会代表工作条例》的经验做法值得学习借鉴，比如，该《条例》第2条明确规定：“地方各级人民代表大会代表是依法选举产生的地方国家权力机关的组成人员，代表人民行使宪法和法律赋予的各项权力。”即便如此，到目前为止，尚未有地方出台《开发区人大代表工作条例》，将开发区代表工作纳入更加具体的法治保障范畴。围绕开发区人大代表工作开展立法，能够从根本上解决代表“跨区作业”和代表议案、建议、批评、意见得不到有效办理的问题，也能够解决开发区人大“名不副实”的问题。得此条例，开发区人大将能够选举产生本区域人大代表，召开代表大会，组织闭会期间代表活动，办理代表所提议案建议和批评意见，使人大代表的各项权利得到真正保障。
2、健全完善开发区人大代表工作制度。立法的缺憾可以用制度来弥补，制度在经过实践检验后也可以上升为立法。在开发区人大代表工作制度建设方面，各地进行了丰富多样的实践探索，综合起来主要体现在以下几个方面：一是联系代表制度，即经常性地联系代表、走访代表，畅通与驻区人大代表的沟通渠道，广泛征求代表们的意见建议；二是代表公示制度，在显著位置公布人大代表的基本情况和联系方式，印发代表联络卡，接受选民反映意见和建议；三是收集反馈制度，人大代表定期走访选民，现场了解民意，听取群众呼声，对群众反映的问题进行集中反馈、跟踪办理及办理情况公示等；四是视察调研制度，组织代表围绕人民群众关心的热点难点问题开展调查研究，必要时组织开展工作评议和专题询问等；五是参与决策制度，组织召开代表会议，对事关辖区发展稳定的重大事项进行讨论，广泛听取吸纳代表们的意见建议，确保重大事项的决策更加科学合理；六是选举任免制度，选举产生本地区的人大代表和选举任免驻区国家机关工作人员。除上述制度外，还可以广泛借鉴他山之石，最终出台符合本区域实际的代表工作制度，为驻区人大代表依法履职提供坚强保障［黄小钫：《地方人大代表联系群众制度及其完善》，《人大研究》2015年第5期。］。
3、跟进落实代表意见建议的办理成效。代表意见建议办理质量是检验代表权利是否得到充分保障的重要标志，对此，《代表法》第3条对代表享有的权利作出了明确规定［代表享有下列权利：（一）出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；（二）依法联名提出议案、质询案、罢免案等；（三）提出对各方面工作的建议、批评和意见；（四）参加本级人民代表大会的各项选举；（五）参加本级人民代表大会的各项表决；（六）获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障；（七）法律规定的其他权利。］，跟进落实代表意见建议办理，既是开发区人大必须承担的责任，更是“一府一委两院”派出机构必须履行的义务。对此，各地人大出台的有地方条例和规章制度，如：吉林省、北京市、宁波市等地专门以立法的形式作出规定，其中，北京市人大常委会早在1995年就对代表建议、批评和意见的提出、交办、办理和监督检查等全流程作出了明确规定［《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》1995年9月22日由北京市第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，2005年9月9日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订。］，内蒙古自治区于2001年出台了《内蒙古自治区人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》，启东市于2008年出台了《关于办理市人大代表建议、批评和意见的办法》等。此外，善于运用刚性监督手段也是提升办理实效的重要方式之一，比如，可以组织驻区人大代表对“一府一委两院”派出机构办理情况开展工作评议和满意度测评，并将评议和测评结果及时对外公布或报其主管部门及人事部门，督促监督对象更加重视代表意见建议办理，从而更好地加强和改进工作。
4、制定开发区人大代表履职管理办法。法律在赋予人大代表权利的同时，也规定了代表应当承担的义务，对此，《代表法》第4条作出的有相关规定［代表应当履行下列义务：（一）模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；（二）按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作；（三）积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动；（四）加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力；（五）与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；（六）自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责；（七）法律规定的其他义务。］，一些地方出台的《代表工作条例》或《代表履职管理办法》［《青海省人民代表大会代表履职管理办法（试行）》，2018年8月1日青海省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过。］，进一步细化完善了相关内容，开发区人大可以从中汲取好的经验做法，制定出台更加适合自身的相关规定。综合各地的经验亮点，可以着重在三个方面下功夫：一是对驻区人大代表履职活动进行量化考核，实施绩效化管理，比如，可以对代表出席会议频次、提出意见建议、参加履职学习、开展专题调研、接受选民来访等情况进行评分，最终根据得分情况作为是否继续提名的参考依据；二是把代表遵守法律法规和社会公德情况纳入代表履职管理范围，对积极参加社会公益事业、弘扬传统美德、践行社会主义核心价值观的代表，给予正面鼓励表彰或授予荣誉称号，把那些失德失信、违法违纪、作风不良的代表纳入“黑名单”，不再进行继续提名，必要时启动或建议上级人大常委会启动罢免程序；三是强化对“潜水代表”“影子代表”“哑巴代表”的督促提醒，对于那些经常不参加活动、讨论审议期间闭口不言、不走访联系选民的代表，要及时予以提醒告知，达到一定次数的，也将纳入不予提名范围，或劝其辞去代表职务。这些《办法》的出台，能够使驻区人大代表既感到压力，也更富有动力，使代表管理工作更加有章可循，对进一步加强代表队伍建设、提高代表依法履职成效具有重要意义。
四、开发区人大履行监督职能的机构建设
一直以来，开发区人大机构的设立都是以“工作委员会”的模式进行的，无论是由地方人大常委会自主发起，还是由地方人大和开发区共同建立，其性质都是设立单位的下设机构，都不能像正规建制行政区人大常委会那样名言正顺地开展工作，特别是在缺乏法律明确授权的情况下，总是存在着“底气不足”的现象。要想从根本上解决这一问题，需要从开发区人大机构的设置形式上下功夫，变过去的“工作委员会”为“专门委员会”，这样能够更加科学有力地推动开发区人大工作的开展。
（一）设立地方人民代表大会开发区专门委员会的现实需要
加强人民代表大会专门委员会建设，既是党的十九大报告提出的明确要求［党的十九大报告指出：“……使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。］，也是地方人大工作实际的迫切需要。特别是作为地方政府着力建设的专项功能区，开发区更是成为各地推动经济社会发展的重要抓手和载体，虽然也承担着其他方面的一些职能，但与正规建制行政区相比，还是具有一定的专属性和独立性，而地方人大专门委员会就是为了强化对专业领域、专项工作和重点问题的处理能力而设立的，不仅能够更有针对性地开展工作，同时也有利于完善人民代表大会的组织机构，是进一步提升人民代表大会专业化水平的重要举措，是对地方人大和开发区建设双向有益的举措。
此外，在开发区设立人大专门委员会，能够从根本上破解开发区人大工作委员会与上级人大之间隶属关系不明、与同级地方人大之间权力范畴不对等、与“一府一委两院”派出机构之间法律关系存疑等问题。从上下级之间的隶属关系来说，工作委员会是人大常委会的下设部门，但如果设立在开发区，则在事实上承担了下一级人大常委会的职能，二者之间就形成了两个不同层级的地方人大常委会，那么他们之间就不能构成上下级领导关系，而应该是指导与被指导关系；从可行使的权力范围来说，工作委员会是上级人大常委会的下设机构，没有法律上的明确赋权，只能根据常委会的授权或委托开展工作，不能以自己的名义自行开展工作，而与其同级的地方人大常委会则可以按照宪法和法律赋权开展工作；从与“一府一委两院”派出机构的法律关系说，开发区人大工作委员会与“一府一委两院”派出机构都不是独立个体，都不是严格意义上的“自然人”，都有自己的上级管理部门，开发区人大工作委员会能否直接向“一府一委两院”派出机构发起监督缺乏明确的法律依据。
在开发区设立人大专门委员会，其功能、性质、作用等更近似于“准地方人大常委会”，并且在相关法律的规范下，专门委员会不可能像工作委员会那样可能存在多种设立模式［因缺乏自上而下统一规范的设置模式，各地在开发区人大机构建设方面的做法各不相同，有的是根据上级人大常委会作出的决定设立的，是上级人大常委会在开发区的派驻机构，有的是开发区管委会自主设立的，是开发区协调联络人大工作的内设部门等。］，其设立主体只能是地方人民代表大会，在闭会期间对地方人大常务委员会负责。这样设置的优点，是能够在法律的赋权下保持监督工作的独立性，并与开发区管委会的行政职级形成对等，有利于平行开展监督。以省辖市为例，市人大及其常委会对应监督的是同级“一府一委两院”，那么市人大开发区专门委员会就可以对应监督“一府一委两院”在开发区的派出机构，即开发区管委会、驻区监察工委、法院派出法庭、检察院派出检察室等，包括开发区专门委员会下设的工作机构和办事机构，也可以对开发区管委会所属部门开展协调联络，这样更加符合现实工作的需要，也能够更加有力地提升监督工作的效率。
（二）设立地方人民代表大会开发区专门委员会的法律依据
长期以来，对于在开发区究竟设立哪种人大工作机构更加符合理论和实践需要的关注程度并不够高，也少有人探究“地方人大常委会开发区工作委员会”与“地方人大开发区专门委员会”之间的区别，而是习惯性地默认为“开发区工作委员会”模式。但仔细推敲起来，二者之间是有较大区别的，可以通过辨析工作委员会与专门委员会的差异，来进一步理清专门委员会履行监督职能的法律依据，这更加符合坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的精神要求。主要体现在以下几个方面：
1、与工作委员会相比，专门委员会的设立依据更加具体。《地方组织法》第30条［省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。］对省、市、县三级人民代表大会设立专门委员会作出了具体规定，而关于工作委员会的设立，仅对省、县两级作出了规定［《地方组织法》第53条：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。”］。这里就表现出了两个方面的差异：一是专门委员会的设立主体是人民代表大会，而工作委员会的设立主体是常务委员会；二是专门委员会的设立可以涵盖省、省辖市和县三个层级，而在派出机构设立工作委员会，如“地区”和“街道”，只涵盖了省、自治区和市辖区、不设区的市两个层级，也就是说，省辖市和县不在其包括范围之内。通过对比，可以发现关于工作委员会的设立规定存在两个方面的弊端：一是设立主体是常务委员会而非人民代表大会，这就导致其权威性不如专门委员会；二是没有对省辖市和县进行赋权，造成了在行政级别上的断层。由此还可以进一步推敲出来两个问题：一是工作委员会由人大常委会行使行政职权而设立的部门，与人大常委会之间是行政上的上下级关系，而专门委员会是通过人民代表大会的选举产生的［《地方组织法》第30条规定：“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”］，与地方人大常委会之间是负责与被负责关系；二是省辖市一级人大常委会设立的开发区人大工作委员会于法无据，是没有法律身份的工作机构。综上所述，无论是设立层级上，还是法律规定上，抑或是设立主体上，专门委员会都要比工作委员会有章可循，且更加具有权威性。
2、与工作委员会相比，专门委员会的履职形式更加全面。在工作委员会的履职保障方面，只有《监督法》的第12条、14条、17条、23条等条文，规定了工作委员会可以受常务委员会委托接受被监督单位呈送报告、征求意见或组织开展执法检查等职权［《监督法》第12条规定:“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见”，第23条规定：“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施”等。］，不仅开展工作的手段和方式比较单一，而且对保障其履职的实现途径也未作出明确规定。相比起来，法律对专门委员会履职保障的规定就比较详尽，除包含上述工作委员会具有的履职形式外，还在其他方面作出了较为具体的规定，如：在召开人民代表大会期间，专门委员会可以向大会提出议案、承办主席团交办的议案和质询案、代表参加专门委员会会议、承办代表所提议案建议批评意见等规定［《地方组织法》第18条规定：“主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”，第28条规定：“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复”；《代表法》第8条规定：“代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议，发表意见”，第12条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表参加表决通过本级人民代表大会各专门委员会组成人员的人选”，第26条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议、本级人民代表大会各专门委员会会议”等。］，可以说，专门委员会的履职途径包含了开展执法检查、听取专项工作报告、开展询问和质询等多种形式。除此之外，专门委员会还被赋予了监督权以外的职权，如：在立法方面，设立的专门委员会主要目的之一，就是为立法工作提供较为专业的意见建议，对此，《立法法》和各地地方立法条例作出的有相关规定［如：《立法法》第14条规定“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程”，《河南省地方立法条例》第20条：“一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向省人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。专门委员会审议时，可以邀请提案人列席会议，发表意见”。］，虽然专门委员会不具有立法权，但具有在立法活动中提出的意见建议的权力；在重大事项决定方面，专门委员会可以就自己职权范围内的有关事项开展调查、作出答复、提出意见等，与工作委员会相比，已经具备了一定程度的“裁量权”；在任免方面，专门委员会组成人员本身就是人大代表，有权对国家机关及其工作人员任职情况开展监督［如：《代表法》第11条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出本级人民代表大会常务委员会的组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长以及上一级人民代表大会代表的人选，并有权对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的上述人员的人选提出意见。”］，也可以向常务委员会或国家机关提出相关工作人员的任职意见。因此，从上述情况来看，无论是法律保障的健全程度，还是履职形式的全面多样，以及代表参与工作的有效途径，专门委员会都比工作委员会更加丰富完善，在开发区设立人大专门委员会更加符合依法治国精神要求。
3、与工作委员会相比，专门委员会的监督成效更加明显。工作委员会是常务委员会的内设机构，属于对内部门，自身没有发起监督活动的权限，只能根据常务委员会的委托开展工作，其工作人员的构成也只能是常委会机关工作人员，在代表履职过程中，承担的是代表服务保障职能［《代表法》第40条规定“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。”］，且不能自主开展代表活动。专门委员会是人民代表大会的下设机构，属于法律授权的议事机构［《地方组织法》第30条规定：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”。］，加上其组成人员是由人大代表构成的，除了受常务委员会的委托外，还可以自身为主体召开相关会议、开展代表活动、履行监督职能、听取和办理代表所提意见建议并就其职权范围内的事宜提出议案、作出决定、进行答复等。因此，专门委员会比工作委员会更加具有主动性，同时也能够吸纳代表直接参与到工作中去，对于工作效率的提升具有保障和促进作用。
（三）设立地方人大开发区专门委员会的实现路径
地方人民代表大会已经成立四十余年，专门委员会建设也经过了长期的探索实践，这都为开发区专门委员会的设立积累了丰富经验，无论是其产生途径和履职保障，还是其人员组成和议事规则，都有明确的法律依据、现成的组织规则和丰富的实践经验可供使用，能够为开发区专门委员会的设立提供坚强有力的支持保障。具体来说，主要实现途径有以下几个方面：
1、通过召开人民代表大会设立开发区专门委员会。关于专门委员会的设立及其组成人员的产生，《地方组织法》《代表法》《选举法》等法律法规已经作出明确规定，前文亦有所述，主要是在召开代表大会时，起草关于设立地方人民代表大会开发区专门委员会的决定及相关组成人员表决办法，经全体人大代表选举后产生。这里需要说明的是，开发区专门委员会组成人员的构成要区别于其他专门委员会，其他专门委员会组成人员主要侧重于选取与本部门、本领域业务联系较为密切的代表，而开发区专门委员会组成人员主要倾向于在驻区人大代表中产生，因为这些代表对开发区的工作较为熟悉，自身也工作或生活在这一区域，在依法开展监督、行使法律职权时更加具有发言权。
2、丰富完善地方人大开发区专门委员会议事规则。与工作委员会的工作制度相比，专门委员会的议事规则更加具有规范性、严肃性和权威性。工作委员会的工作制度主要针对自身内部作出规范，而专门委员会的议事规则除了具有规范自身功能外，还对监督对象具有约束性，甚至在一定程度上具有强制性，具有“准法律效力”。特别是专门委员会的主任委员会议和全体委员会议，正好对应地方人大常委会的主任会议和常委会会议，具有较好的参照作用，可以拿来为我所用。专门委员会会议讨论决定的事项，被监督对象必须就相关事项进行落实办理或答复解释，在专门委员会依法开展执法检查、进行专题询问或质询、听取专项工作报告时，被监督对象必须按照专门委员会的要求配合开展工作。实践中有许多较为严谨的议事规则可供借鉴，这里不再赘述，只需要根据开发区人大工作实际进行灵活调整即可。
3、建立健全开发区专门委员会的工作机构。依法设立开发区专门委员会后，其已具备了“准地方人大常委会”职能，为保障其各项工作正常开展，需要成立相应的工作机构为其提供服务，即专门委员会所属的工作机构或办事机构。至于如何配置这些机构要视具体情况而定，比如：如果开发区承担的任务较为单一，对本地区经济社会发展影响不大，驻区代表人数也不够多，那么专门委员会所属的工作机构或办事机构就可以少设一些，仅成立办公室、代表联络室等部门即可；如果开发区承担的任务较重，区域规模较大，驻区代表人数较多，就需要在专门委员会下设办公室、代表联络室、财政经济工作室、城建环保工作室等部门，以及视实际情况及时设立、调整或变更所属工作机构。科学配置下设机构，对专门委员会工作的开展具有较大的帮助作用，同时也有利于“准地方人大常委会”向正规建制区地方人大常委会的过度。
4、组织开展驻开发区人大代表履职活动。在组织代表开展履职活动方面，专门委员会与工作委员会最大的不同，就在于专门委员会是代表履职活动的组织者，而工作委员会只能是代表履职活动的服务者。专门委员会不仅能够组织代表开展听取汇报、视察调研、执法检查等柔性监督活动，还可以组织开展专题询问、限期答复或作出解释说明、提出任免意见等刚性监督活动。此外，专门委员会的设立还能有效破解代表“跨区作业”现象，在召开人民代表大会时成立开发区代表团，组织开展本团的讨论审议活动，提交本团代表提出的议案、建议、批评和意见，让代表找到“娘家人”的归属感，在大会闭会期间组织召开专门委员会会议，邀请代表参加会议，听取代表提出的意见建议［《代表法》第八条规定：“代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议，发表意见。”］，交开发区相关部门进行办理或反馈其上级部门办理。
（四）设立地方人大开发区专门委员会的操作样本
为加快推动地方人大开发区专门委员会建设步伐，着力实现由理论架构向实践操作的实质进展，笔者以许昌市为例，对如何在开发区设立专门委员会进行建模，着力构建地方人大专门委员会的顶层设计方案。主要思路如下：
1、摸清各开发区基本情况及其人大工作机构建设情况。目前，许昌市共有开发区、东城区、示范区三个功能区，均为正县级规格，三区管辖面积约180平方公里，常住人口约50万人，各区均设立有教育、卫生、公安、财政、城建等部门及监察委、法院、检察院等部门的派出机构，承担着许昌市主城区的行政办公、金融商贸、文化教育、生活居住等功能，是许昌市经济社会发展的先行区。许昌市核定的市级人大代表总数为420名，其中工作和生活在三个区的代表近30名（尚不含领导干部代表），相当于一个建制县的代表团规模。然而，让人遗憾的是，受多种因素制约，至今这三个功能区还没有设立任何形式的人大工作机构，各区管委会也没有自主设立联系承办人大工作的部门，市人大对开发区的监督尚处于空白状态。
2、找准设立地方人大开发区专门委员会的法律依据。关于这一点，前文亦有所述和引用，这里不再赘述，主要依据是《地方组织法》第30条之规定，即“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”在这方面，许昌市人大已进行大胆探索，除设置常规的专门委员会外，还创造性地设立了全国首个城乡融合发展委员会，为推动开发区专门委员会的设立积累了经验方法。
3、健全完善地方人大开发区专门委员会的产生形式。专门委员会的设立有且只有一种形式，即通过人民代表大会表决设立。这里主要强调的是，在借鉴其他专门委员会组织形式的基础上，进一步丰富完善开发区专门委员会的组织形式和相关组成人员的提名办法，使其更加周延，更加符合法治精神。具体到许昌来说，就是在召开许昌市人民代表大会时，表决通过《关于设立许昌市人民代表大会开发区专门委员会的决定》，表决通过《许昌市人民代表大会开发区专门委员会组成人员表决办法》，表决通过《许昌市人民代表大会开发区专门委员会主任委员、副主任委员、委员名单》等。
4、建立健全地方人大开发区专门委员会的组织机构。从行政职级上来说，开发区专门委员会与其他专门委员会是等同的，比如，如果成立许昌市人民代表大会开发区专门委员会，其行政级别应与其他专门委员会平行，应确定为正处级。另外，根据工作要求，其委员会会议全体成员人数应为单数，主任委员和副主任委员的数量可以考虑按一名正职和若干名副职配置，其他委员可根据驻区代表总数进行核定。为便于工作开展，开发区专门委员会可以下设办公室和代表联络室，行政职级为正科级，每个部门可配置若干工作人员，主要负责专门委员会的日常工作和驻区人大代表的服务工作，如有需要，还可以设立财经工作室、城建工作室、监察司法工作室等部门，为专门委员会工作的开展提供保障。
5、地方人大开发区专门委员会的主要履职形式和途径。开发区专门委员会的议事规则可以向其他专门委员会借鉴，这里需要加以区别和强调的是以下几个方面：一是开发区专门委员会要在召开代表大会时向大会报告工作，这既是对大会负责的体现，也能够使全体代表和社会各界更加全面了解开发区工作开展情况；二是在召开代表大会时，可以向大会主席团提出设立开发区代表团的建议，以便于代表能够更好地参与大会活动，提出符合开发区实际的议案、建议、批评和意见；三是可以参照地方人大及其常委会的会议组织形式，设立三级会议议事机制，即主任委员会议、全体委员会议和驻区全体代表会议，通过完善三级会议议事机制，强化对开发区有关工作的推动落实；四是结合开发区实际，制定年度监督议题，并根据人大常委会交办或自主研究决定，组织开展代表视察、调研、执法检查等活动，办理代表所提议案、建议和意见，听取开发区管委会及其组成部门和监察委、法院、检察院的派出机构相关工作汇报，指导联系开发区所辖乡镇人大主席团（街道人大工委）工作，推动辖区代表联络站建设，对工作中遇到的困难问题，可以报市人大常委会会议审议，或邀请市人大常委会其他机构共同办理。
虽然前文提出了加快开发区人大建设的建议，但也不能病急乱投医，各地经济社会发展程度不同，每个开发区所处的环境条件和职责任务也不相同，不能照抄照搬、盲目而上，也不能因噎废食、踌躇不前，需要根据我国国情、本地实情和工作需求进行科学配置，有计划、有步骤地稳步推进，确保成熟一个、建立一个、完善一个。此外，虽然在文中提出了设立开发区专门委员会的建议，但对于其更加具体的情况没有进行深入剖析，像有的地方只有一个开发区，但规模较小、功能单一、代表较少，有地方也是只有一个开发区，但规模较大、功能多样、代表较多，有的地方又不止一个开发区，每个开发区的发展状况还各不相同，类似这样的情况，是多个开发区共同设立一个专门委员会，还是每个开发区都设立独立的专门委员会等，就需要结合各地实际情况，并经过深入的调研论证后才能决定。还有，在研究该课题过程中，通过对不同层级开发区的对比分析，发现在省辖市所属开发区率先实施专门委员会模式更加符合实际，因为在所有层级的开发区中，省辖市所属开发区更加富有代表性，不仅绝大多数的国家级开发区、城乡融合发展试验区、城市建设的示范区等普遍在这一层级设立，而且这一层级的开发区规模不大不小，所辖人口不多不少，内设机构健全完善，职能权限涵盖了经济社会建设的方方面面，非常适合在这一范畴作出试点推广，但因本课题着力解决的是所有开发区人大建设的问题，仅以许昌市所属的三个功能区为样本进行了剖析，没有获取更多更大范围的样本，难免会有所偏颇，这是本文比较遗憾的地方。关于上述问题的研究思考，将在今后的工作和学习过程中作出进一步探索，着力找出解决这些问题的方法路径，希望通过不懈的努力，为推动新时代人大工作的创新发展贡献智慧和力量。
参考文献
［1］罗胜：《开发区产业集群发展中的地方政府职能研究》，硕士论文，上海交通大学，2009年。
［2］国家发展改革委、科技部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、海关总署：《中国开发区审核公告目录》，2018年版。
［3］刘东升：《河南省开发区人大工作调查与思考》，《人大建设》2017年第1期。
［4］王秀禄、蔡相山、王洪波：《开发区人大工作路径探究》，《山东人大工作》2017年第8期。
［5］胡弘弘、张磊：《国家级开发区人大机构设置概况考察》，《人大研究》2012年第4期。
［6］黄胜平、潘国红：《加强新时期开发区人大制度建设——第七届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会综述》，《人大研究》2019第1期。
［7］龚敏：《设立街道人大工作机构探讨》，《人民之声》2005年第1期。
［8］李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版。
［9］胡康雨：《云和县人大监督职能发挥的障碍与对策研究》，硕士论文，西北大学，2019年。
［10］彭水人大：《关于建立人大街道工作机构的做法及思考——以彭水苗族土家族自治县为例》，http://wwwpsrdwgovcn/html/llyd/rdgzll/16/11/1465-1html，最后访问时间：2021年4月13日。
［11］黄胜平、潘国红：《推进人大制度在开发区全覆盖》，《人大研究》2019第3期。
［12］李帅：《关于在省辖市新区设立人大工作机构的思考》，《河南省人大系统优秀调研成果》，2016年。
［13］于学农、王维强：《开发区人大机构建设刍议》，《人大研究》2019第7期。
［14］鞠连和、杨朝霞：《论建立和完善开发区人大工作机构》，《理论视野》2020年第5期。
［15］李建明：《人大常委会重大事项决定权与其他权力的关系》，文章更新时间：2021年4月13日。
［16］黄小钫：《地方人大代表联系群众制度及其完善》，《人大研究》2015年第5期。
河南省人民代表大会制度理论研究会
2021年12月3日