按语：2021年11月27日，省人大制度理论研究会召开年度研究成果结项评审会，15位评委从理论观点、选题立意、逻辑论证、研究方法、实践创新等方面对20项课题成果进行严格鉴定，经实名投票决定全部结项。今年研究会课题研究工作自2月份启动，历经选题申报、立项评审、中期检查、结项申报等各环节，历时10个月，课题内容既涉及人大制度理论和工作机制创新的研究，如贯彻落实习近平法治思想、地方立法精细化、民生实事票决制等，同时也涉及服务促进经济社会发展大局问题研究，如黄河保护治理立法实务、数字经济法律监管、人大代表参与基层社会治理等。现将部分课题成果予以刊发，请结合工作实际进行学习。
地方立法精细化的基本内涵与实现路径探析
河南牧业经济学院 张锦莉 白慧颖 王本聚 王湘君
摘要：立法精细化理念是新中国立法活动发展到现阶段的必然产物，经历了一个由端倪、发轫直至成熟的逐步深化的渐进发展过程，由最初的“急用先立、宜粗不宜细”立法理念，逐步实现从偏重数量到重视质量转变、从粗放型到精细化理念转变。作为高质量立法的理念，地方立法精细化的基本内涵包括三方面，即地方立法拟解决的问题精准适当、立法解决问题的方案精良可行、立法意图的表达精炼准确。拟解决的问题精准适当要求地方立法符合问题的客观性、立法调整的适合性、立法调整的有权性、必要性四个条件。立法解决问题的方案精良可行要求地方立法做到对象的针对性、规范的可操作性、方案的可行性、方案的有效性。立法意图的表达精炼准确要求注重“小切口”立法、框架结构精干、文字表述精准。当前地方立法中存在诸多不精细问题。根据上述要求以及地方立法中存在的问题，可以通过完善精细化选择立法项目、确定立法内容、设定立法程序、规范立法技术及其与之相配套的一系列制度机制来实现地方立法的精细化。
关键词：地方立法精细化精准精良精炼
法律是治国之重器，良法是善治之前提。习近平总书记曾经指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”，“越是强调法治，越是要提高立法质量”。①近年来，立法质量问题是地方各级人大普遍关注的问题。立法精细化作为地方提高立法质量的有效路径，并日益凸显其在深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治中的重要地位与作用，地方各级人大及其常委会高度重视并积极推动地方立法的精细化。党的十八届四中全会明确提出了“推进立法精细化”，这是当前各级人大提高地方立法质量的关键。②
一、立法精细化理念的形成及发展历程
立法精细化理念是新中国立法活动发展到现阶段的必然产物。考察我国改革开放以来40多年地方立法实践历程，我国对提高立法质量及其路径选择的认识，经历了一个由端倪、发轫直至成熟的逐步深化的渐进发展过程。立法精细化理念的形成及发展，对地方立法活动不仅具有划时代的指导意义，而且起着决定性作用。
（一）改革开放初期“急用先立、宜粗不宜细”
1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放的新征程和社会主义民主法制建设的历史新时期。我国在改革开放之初，无法可依的现实问题相对突出，社会经济急速发展，社会转型急剧变革，法制建设的任务紧迫而繁重，需要大量法律法规颁布和出台。正如邓小平同志说，现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。③为加快立法速度，填补法律的空白，当时邓小平同志提出了关于制定法律法规的指导思想，即“有比没有好”“快搞比慢搞好”。当时立法工作形成了“急用先立、宜粗不宜细、有比没有好、全面比具体好”的理念。宜粗不宜细的立法理念是在我国特定的历史环境和现实国情下形成的，目的是应改革开放之需，需要加快立法速度、尽快填补立法空白，有总比没有好，这适应了当年的客观需要。当时经济社会发展各个领域急剧变迁，为了保持法律的稳定性和一定的超前性，法律不宜规定得过细，以防止将来成为经济社会发展的桎梏；各地经济社会发展不均衡，差异较大，法律制度不宜一刀切，允许地方根据自身实际保持一定的裁量权和灵活性。④正是由于坚持了宜粗不宜细的立法工作理念，我国新的法律法规大量出台，实现了立法工作的突飞猛进的大发展，用30多年的时间走完了西方发达国家300多年的立法进程。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件，行政法规690多件，地方性法规8600多件，中国特色社会主义法律体系正式形成。我们已经成为一个名副其实的法律大国。但也应当看到，“宜粗不宜细”只是在特定历史时期立法工作的权宜之策，在这一立法理念的影响下，片面追求数量而忽视质量，产生了大量的宣示性、号召性、鼓励性、原则性的法律规范，使得众多的法律法规规定过于笼统、抽象、原则和模糊，缺乏必要的可操作性和可执行性，实践中也导致了有法难依、违法难究、执法难严现象严重。在法律理解上，一些法律法规规定具有模糊性和不确定性，经常引起困惑和争议。在法律执行上，一些法律法规规定不精细，缺乏针对性、可操作性，在工作中执法者随意性、自主性很大，不能、不愿、不敢执行，往往失之于粗、失之于软、失之于宽，使得法律法规成为一纸空文。在法制统一上，过于原则和笼统的制度规范导致了自由裁量权滥用，滋生了选择性执法，与法治的统一性南辕北辙，也破坏了社会公平正义。在法律效果上，法律法规生效后难以实现立法目的和立法价值，不能有效地回应社会关切、及时满足地方治理现实需要，取得应有的指引、评价、预测、调整、强制等功能。
（二）从偏重数量到重视质量转变
从上世纪九十年代初期到二十一世纪初期，我国立法工作立法进入转型期，逐渐从偏重立法数量转变到重视立法质量。2000年《中华人民共和国立法法》的通过，进一步规范了立法活动，健全了国家立法制度，是我国立法从偏重数量转向重视质量的历史性拐点。⑤经过多年的坚持不懈努力，伴随着全国各地立法经验的不断完善积累，各地的立法能力都取得了长足的进步，中国特色社会主义法律体系逐步完善，地方各级人大普遍把更多的注意力转向立法质量和立法效果。自此之后，立法越权、立法争利、立法冲突、立法低质等诸多弊端有了极大的改善。针对长期以来，立法工作存在的单纯追求数量多少、内容广泛以及法规“大而全”面面俱到的情况，东部沿海一些发达省份提出“少而精”的立法观念，并在全国广泛传播，全国各地立法部门逐渐接受这种理念，“少而精、有特色、可操作、能管用”的立法思想在全国各地逐渐成为一种共识。其实，“少而精”这一理念是针对很多地方立法追求量大、低效、重复这类不当做法提出来的。从某种意义上来说，“少而精”的理念比之于“有特色、可操作、能管用”三点具有更大的现实意义和作用。“少而精”的核心内涵不在于“少”而在于“精”，“精”才是关注的重点，注重法律文件的实际效果，将法规进行删繁就简，提炼出真正有用的某一条或者某几条。“少而精”这一理念或许不能成为指导立法工作的一个根本性原则，却成为立法工作所倚赖的一项技术性指引。⑥
（三）从粗放型到精细化理念转变
从新世纪开始，围绕提高立法质量问题，精细化立法的理念在地方各级人大开始逐步确立起来。在2009年3月9日，十一届全国人大二次会议举行，时任全国人大常委会委员长吴邦国提出，“一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条。工作中需要解决的矛盾和问题不少，实际上关键的问题往往就那么几个”，要求各级人大在立法中重视“关键那么几条”。这一要求标志着我国最高国家权力机关对于立法理念有了新的认识和肯定。2010年，中国特色社会主义法律体系正式形成，我国已经基本实现了有法可依。此后，我国的各级立法工作从过去的“构建阶段”步入了“完善阶段”。2010年11月，浙江省立法工作座谈会，提出推进地方立法工作从粗放型立法向精细化立法转变，明确提出精细化立法理念。⑦2011年7月，北京市立法工作研讨会，提出了“少而精、抓重点、求实效”的立法理念。2012年2月，上海市人大常委会在2012年度工作要点中明确提出，要严把法规立项关，坚持“一事一例”的法规体例，更加突出“关键那么几条”，有几条立几条、管用几条制定几条的立法工作要求。⑧2014年10月，党的十八届四中全会召开，党中央做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对科学立法、民主立法做了全面部署，这个决定明确提出了“推进立法精细化”。至此，精细化立法理念在党中央依法治国的纲领性文件中得以确立，精细化立法理念在全国各地得到普遍认同。2015年，新修订的立法法明确规定了“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”2017年10月，党的十九大报告鲜明提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”。从此，精细化立法理念深入人心，并在立法实践中不断得到完善和丰富。
精细化立法是实践、历史和时代的必然选择。就地方立法来说，立法精细化要求是十分必要的，而且是首要的。我国是由若干个行政区域组成的统一主权的单一制国家。国家立法权由全国人大及其常委会行使，地方立法主要目的是实施国家法律、行政法规，要直接解决社会治理中的具体问题，又要解决好上位法通达基层的“最后一公里”问题。为弥补国家立法之不足，地方立法要就上位法尚未立法或者不需要立法的地方性事务等问题进行规范。这是因为，我国地域辽阔，地区之间经济社会发展很不平衡、发展差异较大，国家立法既要兼顾各地不同情况又要相对明确具体，许多事项力所不能及。同时，随着我国经济社会快速发展，需要立法的事项日趋增多，国家立法由于立法、修法程序比较复杂，会期有限，跟不上实践对立法的需求。同时，较之于国家立法而言，地方立法具有更接近基层、更接近群众、更为了解群众需求的优势；地方性法规的适用范围较小，更加易于直接、具体地反映地方客观实际情况，更加易于探索切实可行有效的操作方案。因此，地方立法也更具践行立法精细化理念的条件和可能。立法精细化理念的本质是优质化、高效化，强调将工匠精神融入立法工作全过程和各方面，追求卓越、精益求精，确保立法质量和效率。与粗放型立法相对，立法精细化能够解决粗放型立法的不足，立法精细化作为新时期的立法模式必然会取而代之。
二、地方立法精细化的基本内涵
“精细化”概念最早源于西方现代工业化时期的管理学理论，是指从模糊化、抽象化的管理方式向注重目标、内容、阶段、程序及责任细分的管理方式转变的过程。⑨精细化管理的特点和优点在于重细节、重过程、重落实、重质量、重效果，力争在每一个细节上精益求精。立法精细化正是借鉴精细化管理理论而发展起来的新概念和新理论。地方立法不同于国家立法追求完整的法律体系，重在“一事一议”，要使法规“立得住、行得通、真管用”，必须在立法项目上瞄准地方需求，在制度设计上着重安排解决实际问题，在文字表达上追求精干简约，解决地方立法由“有没有”向“好不好”跨越问题。
（一）地方立法拟解决的问题精准适当
问题是推动立法深入的实践动力，也是立法科学性的重要保障。地方立法必须坚持问题导向，针对问题立法，在立法之前，要先搞清楚制定这部法规到底要解决、能解决什么问题，在选题上做到正确和明确。地方立法拟解决的问题应当具有四个特点：一是拟解决的问题存在的客观性。即该问题是客观存在的，或者在一定条件下必然出现。客观性包含“现实的”、“具体的”的特征。“现实的”指拟通过立法解决的问题已经在现实生活中出现，有的是习以为常的现实性问题，有的是可能发生的苗头性、潜在性问题。“具体的”指这种问题所依托的社会关系，对应的法律关系，有明确的主体、客体和具体的权利义务，而不是观念、原则、理论或者内涵还不清楚的问题。当前一些地方立法的选题切口过大，贪大求全，其中一个原因就是不是针对的具体问题。⑩二是地方立法调整的适合性。即拟解决的问题应当通过地方立法来解决。也就是当其他治理手段解决效果不佳，必须而且适合用法律手段来加以规范和调整。立法与其他治理手段相比，有其优势，也有其劣势，并不是所有的问题都适合通过立法手段来解决。对于一个问题，如果习惯、道德、宗教、舆论、行政、教育等控制手段不能较好地解决，然后再来考虑使用立法手段。三是地方立法调整的有权性。即确定该问题的立法是否属于本级立法机关的权限范围。根据我国立法法的规定，地方立法主要解决的问题有三个方面：为执行法律、行政法规需要根据本地区实际情况做出具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项。立法法还规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。据此，地方人大及其常委会只能在上述事项范围内进行立法。四是地方立法调整的必要性。立法的目的，是为了解决问题。现实的问题很多，但不可能、也没必要针对所有问题都一一通过立法来解决。地方立法要解决的问题应当是已经或必将影响到当地发展改革稳定或者社会公众的重要利益的问题。也就是说，本地经济建设和社会发展急需的就立，不急需的不立，做到什么问题最突出，最需要地方性法规加以调整和规范，就把地方性法规的着力点放在哪。
（二）地方立法解决问题的方案精良可行
立法的最主要任务是通过制度法律规范来设计解决问题的具体方案。这些具体方案应当符合当地情况，是务实的、有效的。如果方案简单粗放，就缺乏操作性和实用性，达不到预期的实际效果，甚至还可能与上位法冲突。所以，方案设计的质量直接决定着地方立法的得失成败。一是对象要有针对性。要在找准立法需要解决的问题的基础上，对所选择的问题做深入的分析研究，梳理出其中的具体细节和关键环节，作为方案设计的直接对象，增强具体制度设计的针对性。二是规范要有可操作性。即所提供的解决问题的方案应当做到要求明确、方法具体、边界清楚。这要求我们把握明确性、可操作性是法律规范的本质要求，使制定的法律规范内容明确、肯定和具体，可以直接适用和操作，避免设计具体方案时对一些问题及其解决办法没有成熟的思路，没有明确、具体的规定。三是方案要有可行性。即设计的方案应当具备实施条件，使之能够得到执行和落实。实践中，一些地方立法机关往往忽视可实施的条件，以至于不少地方法规中出现一些难以执行,甚至有名无实的“僵尸”法规或者“僵尸”条文。四是方案要有有效性。即所设计的方案实施后能够真正解决拟解决的问题，产生预期效果，并尽可能达到最佳效益。解决问题的方法有好多种，一个问题可以有多种方案，所以在立法过程中尽可能寻找各种可供选择的方案，进行反复的比较，找出一种最简单、最有效、最优方案。同时，方案所设定的法律规范不得与上位法相抵触。否则，所制定的法规将会因为与上位法抵触而无效。
（三）地方立法意图的表达精炼准确
为确保立法的严肃性和权威性，法律规范在法律语句表达上有特定要求，即立法意图的表达必须明确、恰当、周全，不能引起歧义或误解，在用词上，务求规范、统一、严谨、简明。一是注重搞“小切口”立法。地方特色是地方立法的生命力所在。地方立法尤其设区的市立法，要突出地方特色，就必须聚焦所要解决的问题，确定一些小的题目进行专门立法，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，增强立法的针对性、适用性、可操作性，解决突出问题。二是注重框架结构精干。不盲目追求“结构的完整”。不搞大而全、小而全，缺什么就补什么，需要什么就规定什么；最大限度减少无实质性内容的条款，不抄袭、不重复上位法的规定，如果上位法尚无相关的完整立法，地方可以根据当地特点和实际需要制定法规，以“轻型化”、“精干化”、“简约化”的立法框架实现法规内容的针对性、有效性，突出地方立法的特色。三是注重文字表述精准。即法规条文简约，要言简意赅，句子要简明而严谨，用词用字要规范、准确，从而使立法意图的表达明确、恰当、周全，避免引起歧义或误解。
三、地方立法中存在的不精细问题
当前，地方立法的主要矛盾，不是解决立法的数量问题，而是立法的质量高不高、内容管不管用、精准不精准的问题。在推动地方立法精细化的过程中，尤其在设区的市获得地方立法权后，地方立法速度加快、数量增多，同时存在一些亟待解决的问题。
（一）立法选题不够精准
一些地方立法的问题导向不明确，立法需要解决的问题不具体，或者不是当地改革发展亟待解决的重大现实问题，地方功利性立法突出，法规立项随意性较大，制定了一批实践中没有真实需求也没有实际价值的法规。一是为立法而立法、象征性立法多于实质性立法，每年实际安排的法规数量总体偏多，特别是设区的市对法规立项数量的法规要求较为强烈。二是单纯实施性法规较多，大多是为了配套其他法律法规的实施，聚焦解决本地突出问题的地方性和先行性法规少，探索性、创新性、引领性的法规更少。三是凭感觉立项、经验立项、长官意志立项、积极性立项、工作关系立项，有时甚至主管领导的一句话就能导致一项法规立项，一些亟待解决的社会问题却没有用法规来规范。四是仅仅效仿其他地方，设区的市单纯“模仿式”立法现象普遍，立法重复问题突出，纵向重复，横向重复，设区的市之间同类性质法规的横向重复尤为严重。五是为政绩需要立法，为完成上级交代的任务，不注重解决现实中的实际问题，不考虑制定出的法律法规的实施效果。六是有的法规项目前期调研不深入、起草论证不充分，相关方面沟通协调不够，导致立项不科学，个别项目甚至被拖延搁置。
（二）规则设计不够精良
一些地方性法规解决问题的规则方案粗放、简单，法规的针对性和可操作性不强。一是有的法规抄袭痕迹明显，低水平的重复和抄袭多，过度的模仿多，同质化程度高，省市两级立法均在一定程度上存在盲目借鉴或套用外省市法规、重复上位法、宣示性鼓励性内容多于实际可执行内容的情况。二是有的法规对涉及矛盾多、意见不统一的关键性问题予以回避，虽然规定由政府或政府部门制定具体办法，但又未明确具体时限。三是有的法规条文规定过于笼统，对涉及法规实施的一些基本概念定义不清，对行政许可的条件和程序未予明确，导致法规执行困难。四是有的法规盲目追求体系化，搞“大而全”，法规条文多，针对性地解决本地突出问题的条款少，地方特色不明显。五是有些法规存在较为明显的地方利益、部门利益法制化色彩。法规条款设置粗疏，行政主体行政职责权限规定原则概括、行政程序规范稀缺；有的法律责任设置失衡，行政相对人法律责任设定精细，监管主体行政责任缺失，监管主体行政责任条款设置不规范；重制裁管束轻激励机制构建，以禁限罚为主的传统刚性监管措施设定比较精细，柔性激励措施不精细。六是有的法规规定与上位法相抵触。反面典型如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，作为地方对国家法律“打了折扣”，将国家明确规定禁止的10类活动缩减为3类，这3类行为都是近年来发生频次少、基本得到控制的事项，而其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项，在立法层面为破坏生态行为“放水”。
（三）表达形式不够精炼
立法表达用词不规范，法律语言表述不严谨，立法意图的表达不明确。一是体例安排不精细。普遍存在着追求法规体系和结构完整的倾向,追求体例的大而全，面面俱到、四平八稳，拘泥于立法老“八股”，不管实际需要如何，总想拼凑成“成套设备”，制定的法规章、节、条、款、项全部涵盖，总则、分则、附则一个不落，低水平的重复和抄袭条款多，架子大、内容虚，真正起作用的“关键几条”淹没在“大而全”的篇幅之中，照抄照搬现象严重，结果耗时耗力，浪费了大量的立法资源。二是文字表述不精准。一些地方忽视立法技术，法规内容和逻辑结构存在严重缺失，难以达到条文言简意赅、句子简明严谨、用词用字规范准确的要求。有的法规名称不能直观反映法规的性质和内容，有的法规从名称上看不出是执行性的立法还是自主性的立法。同为执行性立法，有的使用实施办法或实施细则，有的使用条例。有的存在模糊含混、文字冗长、内容繁琐、逻辑不通、动宾搭配不当等语法和表述错误及标点符号使用错误等情形。
四、地方立法精细化的实现路径
推进地方立法精细化是当前提高地方立法质量的路径选择。党的十九届四中全会强调，“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”当前，迫切需要改革完善立法工作的方式方法，形成与立法精细化相适应的立法工作体制机制，真正使地方性法规“立得住、行得通、真管用”。
（一）精细化选择立法项目
选好立法项目是实际操作过程中推进精细化立法的第一步。把好立项关，不立没有必要的法，从起步阶段，确保立法项目精准，确保把有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。一是发挥人大立法主导作用。人大主导立法，既是坚持党的领导、坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，也是防范部门利益、实现良法善治的现实需要。人大紧紧抓住立法规划和年度立法计划的主导权、决策权，对各方面提出的立法项目通盘考虑、总体设计、科学选择、严格论证，加强对立法工作的统筹安排。二是树立先进立法立项理念。坚持“小切口”立项，根据本地区具体情况和实际需要，立小法，立管用的法，突出地方特色。坚持“带着问题”立法，什么问题最突出，最需要法规加以调整和规范，就立什么法。三是确定征集立法建议项目的启动时间。明确在每年6月底前启动，公开征集时限为3个月。这样既能留有充足时间广泛征集立法建议项目，又有利于人大法制工作机构汇总、整理、审核立法建议项目。四是建立开放的项目征集机制。针对立法建议项目来源困难的问题，建立全天候向全社会公开征集立法项目的机制和平台，使社会公众可以随时随地提出立法项目建议。五是建立立项标准制度。坚持“五不立”原则，不是发展改革稳定急需或者人民群众期待的不立，能用党纪、政策、规章、道德等手段有效解决的不立，虽有立法必要但立法条件不具备的不立，立法目的难以实现且效果不好的不立，不属于本级立法机关权限范围的不立，把有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。六是建立有效的项目积累机制。将各个阶段社会各方面提出的立法项目建议、信息汇集储存起来，建立地方立法项目库，为今后立法工作储备立法资源，不定期进行论证、筛选，从中产生有价值的后备项目，聚焦重点项目推进立法调研,实现了立法项目的“滚动”。七是开展立项论证。征集到的立法建议项目不能直接进入立法程序，必须对其合法性、必要性、可行性进行充分的论证，只有满足要求的立法建议项目才能作为立法项目列入立法规划计划，避免重复立项和盲目立项。为了确保地方立法正确方向，立法计划草案建议稿需以地方人大常委会党组的名义报送同级党委审批，使立法选题更好围绕中心、服务大局。
（二）精细化确定立法内容
立法在分配权利与义务、权力与责任时，应以保障合法权益、解决实际突出问题、推进发展为目标，以精炼和准确为标准，做到严谨、务实、精确管用。一是精细设计条款内容。以立足实用、确保管用为基本要求，注重针对关键问题搞好制度安排和体例创新，注重用具体、明确的量化标准取代笼统、模糊的原则性要求，注重加大保障条款和法律责任条款的比重，注重细化自由裁量权范围，注重结合实际作出具有地方特色的规定，尽量剔除原则性、要求性、倡导性条款，多一些细化、量化的规定，确保法规内容的针对性、可操作性、可执行性。二是提倡简易体例结构。不盲目追求“结构的完整”，避免“大而全、小而全”，有几条定几条，管用几条定几条，突出条文中的“关键条款”，不设无实质性规范内容的条款。注重“小切口”，把“大题目”切成“小题目”，避免上下雷同、左右重复，避免小法抄大法、后法抄前法，避免各取所需地摘录、拼凑、截取相关条文，简单抄袭其他省市法规倾向，彰显地方特色。三是创新条文起草模式。推行“问题+文本”模式，即先排查真正需要也适合立法解决的问题，然后根据具体问题研究提出法律解决方案，而后再根据立法内容的需要确定文本框架和具体条文，再边征求意见边修改完善。
（三）精细化设定立法程序
确立严格的立法程序，使立法起草、介入、调研、修改、协调、审议、论证、评估等工作更加精深。一是完善人大立法介入机制。充分发挥政府的基础作用与人大提前、深度介入政府起草工作相结合，发挥好政府部门的基础作用，凸显政府的职能优势、专业优势和管理优势；对涉及综合性、基础性、全局性的立法项目，可由人大自主起草，或联合政府部门共同起草，或委托专业机构起草，或组织立法工作者、实际工作者、专家学者联合起草。二是制定两个工作规范。制定争议较大的重要立法事项引入第三方评估的具体工作办法，制定重大利益调整论证咨询的具体工作办法，着力规范立法论证、听证、咨询和第三方评估工作，妥善解决立法中遇到的争议较大的重要立法事项和重大利益调整问题。三是建立重要法规审议前解读制度。在法规草案提请人大常委会初次审议前半个月，由人大有关工作机构召开法规草案解读会，介绍立法背景情况、重要制度设计、争议意见的处理等，使人大常委会组成人员深入了解法规内容及关键条款，提高审议效率和质量。四是实行重要条款单独表决。法规草案表决稿交付人大常委会会议表决前，主任会议根据审议情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。五是把全过程人民民主贯穿立法全过程。贯彻中央人大会议精神，完善公众参与机制，立法中要多层次广泛听取社会各界意见建议。充分发挥基层立法联系点作用，强化基层群众对立法工作的直接有序参与，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。规范专家的参与行为，对专家库要实行开放式、动态化管理，要吸纳更多各领域的专家，及时淘汰考核不合格的专家，提高专家意见建议的质量，健全专家意见处理机制。
（四）精细化规范立法技术
“像所有的作者一样，起草者应该用易懂的语言为潜在的读者撰写，潜在的读者包括官员、内阁成员、立法机构成员以及有兴趣的社会公众成员。”地方立法精细化要求立法语言精确、精准、简练，力求达到表词达意的规范性和简洁性。建议由全国人大常委会制定全国统一的，适用于中央和地方各种类型的立法技术标准的法律。地方在立法实践中：一是遵循立法表达的逻辑规则。法规条文表述应当贯彻“同词同义”的原则和法制统一原则，不得与宪法冲突，避免条文内部、条文之间相矛盾，避免含糊其辞、模棱两可，提高立法用语明确性。二是遵循立法表达的语法规则。规范使用常用字、词，诸如必须、允许、禁止、可以、应该、和、等、其他、超过等都必须正确使用，确保法规句法结构清晰易懂，消除语义歧义和语法歧义。准确规范地使用标点符号，运用不同的标点符号及其所处的位置，阐明法案条文内部结构，使法规语句结构清晰、语义明确，精准表达立法原意。三是遵循立法表达的修辞规则。应当兼顾法规用语的明确性与概括性，最大限度实现法的明确性，提高法的确定性、可预见性和可操作性，又要具有适度概括性，留有一定的空间，实现法的适应性和稳定性。同时，应当力求实现通俗性与专业性的统一，既要注重用语的专业性，又要兼顾大众的理解力。此外，还要强化立法技术培训。各级人大每年都应当有计划地对立法工作人员进行系统、深入也就是精细化的立法培训，提高培训质量，加快立法队伍建设。同时，必须采取有效措施，强化、深化人大常委会组成人员、人大代表的培训。
参考文献
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［15］郭秉贵:《设区的市地方立法精细化问题研究》,载《河南财经政法大学学报》,2020年第1期,30页。
［16］赵素萍:《发挥人大主导作用、提高地方立法质量和效率》,载《中国人大》,2019第9期,第44-45页。
［17］河北省人大常委会法工委:《以提升立法质量和效率为目标走好精细化立法路线》,载《公民与法治》,2016年第7期,第17页。
［18］汪全胜:《重要条款单独表决的操作机制析论——基于修正后《立法法》第41条的考察》,载《学习与探索》,2018年第12期。
［19］郭跃:《论立法精细化的标准与实现路径》,载《学术界》总第213期,2016年第2期,169页。
河南省人民代表大会制度理论研究会
2021年12月6日