河南省人大制度理论研究会
全过程人民民主理论与实践专题研讨之六
地方立法工作践行全过程人民民主的实践和思考
开封市人大常委会
党的二十大对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出全面部署、提出明确要求。开封市人大常委会深入学习贯彻党的二十大精神和中央、省委、市委人大工作会议精神，深刻领悟全过程人民民主的内涵要义，自觉把全过程人民民主实践要求贯穿于地方立法工作的全过程各方面，努力把维护人民利益、反映人民愿望、保障人民权益、增进人民福祉体现在法律条文上、落实到立法工作中，让每部法规都满载民意。
一、主要做法
（一）坚持“为人民立法”目标追求，精准选题立项
自2015年7月30日获得地方立法权以来，开封市人大常委会始终坚守“立法为民、法贵惠民”的立法工作理念，广泛征集人民群众及社会各界对地方立法项目的意见建议，在坚实的民意基础上科学编制立法计划，确保“立人民需要的法”。七年来，先后制定出台的10部地方性法规均与人民群众的切身利益密切相关。
——着眼激活市场、促进就业，鼓实群众“钱包”，制定《开封市优化营商环境条例》，内容涉及“放管服”改革、产业引导、要素保障等多个方面，有力服务保障全市经济高质量发展，为实现人民群众充分就业创业提供良好环境。
——着眼优质教育、均衡教育，办好群众“家门口”的学校，在全省率先制定《开封市中小学校幼儿园规划建设条例》，将中小学校、幼儿园布局专项规划作为强制性内容纳入城乡规划统筹实施，从根本上缓解了“入学难”“大班额”等群众关注的教育问题。
——着眼历史开封、文化开封，守护群众的“乡愁记忆”，先后制定《开封市文物保护条例》《开封古城保护条例》，为长久延续开封历史文脉和文化记忆提供制度保障，守护好全市人民群众的“精神家园”。
——着眼环境优美、生态优良，回应群众对良好生态的新期盼，先后制定《开封市城市饮用水水源保护条例》《开封市扬尘污染防治条例》《开封市河湖保护管理条例》，以法治力量保护开封“白云绕碧水、蓝天映古城”的美丽画卷，让群众共享生态红利。
——着眼文明有序、和谐自然，增强群众宜居宜业的幸福感获得感，先后制定《开封市市容和环境卫生管理条例》《开封市城市绿化条例》《开封市海绵城市建设管理条例》，着力巩固好卫生城市、森林城市、海绵城市创建成果，打造“干净、整洁、有序和群众满意”的良好城市环境。
（二）坚持“依靠人民”工作方法，推动开门立法
坚持在立法过程中走好新时代党的群众路线，在征集民意、汇聚民智上不断拓宽广度、挖掘深度、彰显温度，确保地方立法更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。
——拓宽广度，征求意见“全覆盖”。在“线下”，充分发挥全市114个代表联络站深入基层、贴近群众的优势，积极通过代表联络站广泛听取人民群众和基层单位关于地方立法项目、法规草案、法规实施等方面的意见建议，充分凝聚立法共识。比如，在开展《开封市电动车管理条例》立法调研时，通过代表联络站组织公安、司法、交通等职能部门与人大代表、群众代表共同座谈12次，充分听取了各方意见。在“线上”，综合运用电子邮件征询、媒体公开征集、网络问卷调查等方式，进一步扩大公众对地方立法工作的参与。七年来，共收集、研究并采纳立法建议500余条，力求使每一部法规都能体现人民意志、回应群众期盼。
——挖掘深度，沟通协商“全方位”。出台《基层立法联系点工作办法》，在相关行业领域、基层单位、部分代表联络站中设立一批基层立法联系点，重点协助市人大常委会开展立法调研、座谈、听证以及立法后评估等工作，积极打造地方立法民主协商平台。坚持把立法中涉及公共利益和与群众利益密切相关的重大事项作为协商的重点内容，积极向人大代表、人民群众和社会各界广泛征求意见，并加强与“一府一委两院”、人民团体、政协委员、专家学者的沟通协商，深入了解各方利益诉求，使“党委之想、政府之能、群众之盼、专家之智”在地方立法中有机统一、深度融合。近七年来，市人大常委会先后召开各类立法座谈会、论证会、协调会90余次，努力画好地方立法最大“同心圆”。
——彰显温度，采纳反馈“全链条”。认真做好意见的采纳和反馈，是激发公众参与热情的有效措施。市人大常委会坚持每部法规草案的修改过程中，都认真研究各方面意见建议，在确保法规质量的前提下，尽可能多地将民主意见吸纳到法规文本之中。法规草案每轮修改后，都会及时将意见采纳情况向提出方进行反馈。其中，对“一府一委两院”等单位、团体、人大代表和留有联系方式的群众，直接联系反馈；无法取得联系的，通过网络公告、媒体公示等形式集中反馈。七年来，平均每部法规反馈意见采纳情况90余条，以“条条有交待、件件有回复”的扎实作风，赢得了广大群众和社会各界对开封立法工作的积极参与和大力支持。
（三）坚持“人民满意”评价标准，力促法规实施
为人民立法要立而有为。推动地方性法规有效实施，使法规真正造福于民，是地方立法工作不可分割的“后半篇文章”，也是地方立法践行全过程人民民主的重要一环。市人大常委会始终坚持立法与施法并重，确保“立一件、行一件”，不断提升人民群众对地方立法工作的满意度。
——着力强化法规宣传。在法规出台前，即通过报纸、电视台、网站等媒体，对法规制定的重要意义、进展情况等进行实时报道，扩大法规在人民群众中的知晓度，做好法规宣传的“预热”工作。法规获得省人大常委会批准后，通过第一时间召开新闻发布会、多媒体多平台开辟专栏解读、印发学习手册和法规文本等有力措施，对法规进行集中宣传，并组织执法职能部门进行专题集中培训，在全社会掀起学习法规、遵守法规的热潮。法规正式实施后，及时组织新闻媒体对法规执行效果进行追踪报道，以浓厚的宣传氛围和良好的舆论导向，更好助推法规落地落实。
——扎实开展执法检查。坚持对实施一年以上的地方性法规开展执法检查，并创新“2+3+3”机制，切实推动执法检查更深、更细、更实，充分发挥“法律巡视”利剑作用。“2”即市县乡三级人大联动检查、相关领域专业代表参加检查，确保执法检查“真发现问题”；第一个“3”即在执法检查过程中，采用与普通群众代表座谈交流、开展问卷调查、对执法人员进行法规知识测试3种方法，确保执法检查“发现真问题”；第二个“3”即通过在一定范围内公开执法检查报告、对发现问题进行清单式销号整改和跟踪督办、限期听取市政府整改情况报告并进行评议3项措施，确保发现问题“真解决”，推动地方法规“真执行”。
——切实保证法规“健康”。设置邮箱、热线，畅通民意渠道，常态化收集、研究人民群众对地方法规实施情况的意见建议，为适时修订法规做好准备。先后对《开封市城市饮用水水源保护条例》《开封市城市绿化条例》等3部法规及时进行修正，使法规始终与上位法最新规定保持一致，始终适应全市发展改革需要，始终顺应人民群众期盼，以“健康”状态服务于民、造福于民。认真做好规范性文件备案审查工作，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，从源头上预防和纠正行政机关不当行为，保障各项法律法规有效实施。
（四）坚持“人民至上”价值取向，发挥立法主导作用
市人大常委会探索形成从建立立法项目库、制定年度立法计划、讨论修改法规草案到常委会审前说明、专委会立法后评估的全过程主导立法模式，充分发挥自身在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，确保“切”出最大公约数，实现最好社会效果。
——提前介入法规起草。出台《开封市地方性法规制定工作“双组长”制实施办法》，对重要地方法规草案提前介入，就立法意旨、核心问题、各方诉求等进行充分协商，及时协调解决立法中的一些重大问题和各个部门、各个方面存在的分歧，维护人民群众根本利益，兼顾特殊群体需求，防止部门利益法律化。
——规范立法论证程序。制定《立法项目征集和论证规范》以制度保证立法工作广泛听取、研究、采纳各方面意见。出台《地方立法论证工作规定》，明确了立法涉及重大利益调整的论证咨询工作流程，健全了市人大与社会公众的沟通联系机制，有力发挥各方力量在立法工作中的积极作用。
——发挥咨询专家作用。筛选热心立法事业、具有良好的职业道德和社会责任感的44位专家学者纳入立法咨询专家库，成立市人大常委会地方立法咨询委员会，并出台《立法咨询专家工作规定》，坚持每次立法调研、座谈、研讨、协商等都邀请咨询专家参加，研究提出具有较高统筹性、针对性、可操作性的制度设计建议，为地方立法工作提供有力智力支持。
二、经验体会
地方立法工作践行全过程人民民主，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断完善民主立法制度机制，确保人民群众完整有序地参与立法活动。
（一）党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是重要基石。地方立法工作践行全过程人民民主，必须毫不动摇坚持党的领导，严格执行立法重大问题请示报告制度，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律。必须坚定落实人民当家作主理念，坚持人大对立法工作的主导，把体现人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉落实到立法工作各领域全过程。必须始终坚持依法立法，严格遵循立法权限和法定程序，确保地方性法规与国家法律、行政法规协调一致。
（二）实现人民群众对美好生活的向往是目标追求。中国特色社会主义进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。地方立法工作践行全过程人民民主，必须坚持以人民为中心的发展思想，紧贴人民群众美好生活需要，特别要围绕关系群众切身利益的教育资源均衡、健康安全、基层治理、生态环境等领域，加快地方立法步伐，让人民群众在每一项法规制度中都能体会到幸福感、获得感、安全感。
（三）人民群众完整有序的参与是动力源泉。广大人民群众的广泛参与，是中国式民主能够“全过程”的重要推动力量。一是全民参与。要充分发挥人大代表在立法中的主体作用，加强人大代表对地方立法的直接参与。要深入开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法中的作用。二是全面参与。立什么法规、定什么制度、赋什么权利、设什么义务，都要让人民群众参与，把法规制度的重要问题交给人民群众决定。三是全程参与。法规的立项、起草、审议、立法后评估等各环节都要吸收人民群众参与，全过程听取人民意见建议。
（四）完整的制度程序是必要保障。全过程人民民主的实践离不开制度程序安排。立法工作践行全过程人民民主，必须加强民主立法制度体系供给，为人民群众全过程参与地方立法活动提供可靠保障，使全过程人民民主具体地、现实地贯穿立法工作全过程。
三、对下一步工作的思考
新时代新征程，开封市人大及其常委会将重点做好以下几个方面，不断拓展和丰富在地方立法工作中践行全过程人民民主的实践探索：
（一）强化政治引领，始终坚持党对立法工作的领导。一是坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂、筑牢根本，为奋进新征程、建功新时代提供坚强有力的政治引领和政治保障。二是紧紧围绕全市中心大局，找准立法工作切入点、结合点、发力点，及时把“党言党语”转变为“法言法语”、转变为国家意志和人民群众的自觉行动。三是严格执行《省委领导地方立法工作规程》，立法重要工作、重要事项都及时向市委请示报告，确保人大立法工作在党的领导下依法有效开展。
（二）站稳人民立场，不断满足民生需要。一是强化民生领域立法。统筹好立法资源，持续增加民生领域立法比例，从而推进社会治理体制创新，解决突出民生问题。二是创新民众参与立法的方式，常委会将在今年下半年制定《公众参与制定地方性法规办法》，进一步健全立法征求意见反馈机制和公众参与立法激励机制，提升人大立法的公众认可度和民众参与立法的积极性主动性。三是通过建立市十六届人大常委会基层立法联系点、探索“基层立法联系点+代表联络站”双效合一、发挥专业代表小组作用等措施，更好发挥人大代表在立法工作中的主体作用。
（三）坚持人大主导，创新完善立法工作机制。对上，通过工作汇报、亮点呈报等方式，积极争取全国人大、省人大的指导和支持。对下，通过完善立法工作机制和制度体系，更好发挥县乡两级人大在立法调研、征求意见等环节的作用。对内，逐步提高具有法治实践经验的常委会专职委员比例，规范专门委员会法规草案审议，更好发挥常委会组成人员和各专门委员会在立法中的作用。对外，通过健全基层立法联系点、加强立法协商、发挥专家“智囊团”作用、依托高校建立立法研究基地等方式，拓宽社会各方有序参与立法的途径，使开封人大立法工作实现整体推进。
（四）讲好立法故事，着力提升宣传质效。围绕法规起草、论证、审议、修改、颁布以及贯彻实施各项环节，进行深入广泛的全程跟踪报道，使广大群众和社会各界更加深入全面的了解人大立法工作，积极营造人民群众关心立法、参与立法、共享立法成果的良好环境。一方面，使群众真切感受到立法主人翁地位，激发群众参与立法的热情；另一方面，使法规制定过程成为引导社会舆论、凝聚各方共识、普及法律知识的过程，促进法规正确、有效实施。
（五）加强队伍建设，夯实立法工作基础。一是把立法队伍建设纳入常委会党组、机关党组重要工作议程，坚持人岗相宜、严管厚爱，不断增强立法工作力量。二是加强学习培训，增强广大代表特别是常委会组成人员、法制专业代表小组参与立法工作的本领，提高提前介入、草案审议等立法工作的质效。三是进一步建好用好咨询委员会和咨询专家库，为提升开封地方立法科学化、民主化、精细化水平提供强大智力支撑。
河南省人民代表大会制度理论研究会 2023年8月7日印发