河南省人大制度理论研究会

全过程人民民主理论与实践专题研讨之十一

人民代表大会制度在全过程人民民主中的地位和作用

郑州轻工业大学新时代思想政治教育研究中心主任 黄天弘

郑州轻工业大学马克思主义学院硕士研究生 胡美娟

　　党的十八大以来，习近平总书记从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度的战略高度出发，推进人民代表大会制度理论和实践创新，提出了“必须坚持中国共产党领导、必须坚持用制度体系保障人民当家作主、必须坚持全面依法治国、必须坚持民主集中制、必须坚持中国特色社会主义政治发展道路、必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化”“六个必须坚持”的一系列新理念新思想新要求。党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”2021年10月习近平总书记在中央人大工作会议上强调，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”在全面建设社会主义现代化国家新征程上，人民代表大会制度的实践有力保障了全过程人民民主，为发展全过程人民民主提供了根本遵循。正确认识人民代表大会制度在全过程人民民主中的地位和作用，既是完善人民代表大会制度的举措，也是彰显其优势所在。

　　一、人民代表大会制度的宪法意涵与机构功能

　　全过程人民民主不是空中楼阁，作为中国特色社会主义民主政治重要的制度载体，人民代表大会制度创设的初始远景包含着实现全过程人民民主的寄托，人民代表大会制度的运行充分阐释了全过程人民民主。

　　首先，人民代表大会制度是我国宪法规定的保证人民当家作主的国家权力机关。人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度，直接反映了我国人民民主专政的社会主义国家性质，决定、支配和影响着各种具体制度的运行，在确保人民当家作主的民主制度体系中居于主导地位，深刻体现了全过程人民民主坚持以人民为中心的发展思想。我国宪法规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。国家的重大事项由人民代表大会决定。行政机关负责执行人民代表大会通过的法律、决议、决定。法院、检察院依照法律规定分别独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行使国家权力。可见，人民代表大会是全权地、统一地、唯一地行使国家权力的机关，其他国家机关的权力来源于人民代表大会。坚持依法治国、依宪执政，就必须坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。各级人大、政府、监委、法院、检察院都要严格依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。因此，宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”体现出中国特色社会主义民主政治独特的国家权力机关的宪法意涵，保障了这种全过程人民民主的实现。

　　其次，人民代表大会的机构设置是实现全过程人民民主的基础架构。我国宪法规定，人民通过选举代表组成人民代表大会。人民代表大会由各阶级、各阶层、各民族、各地方、各政党组成，代表性和广泛性是它的特点。各级人民代表大会闭会期间由其常设机关人大常委会行使国家权力。人大常委会是国家权力机关的重要组成部分。各级人大常委会下设人大专门委员会、人大常委会工作机构和办事机构。因此，各级人大常委会及其常委会的下设机构构成了人民代表大会的制度结构。根据我国宪法规定，全国人大设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。目前，全国人大专门委员会根据需要已增设至10个。由于职权行使和地方治理的需要，省级人民代表大会一般设立法制委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、教科文卫委员会、民族宗教华侨外事委员会、社会建设委员会等。市级和县级人民代表大会也有相应的机构配置。全国人大常委会目前设有五个工作机构，分别是法制工作委员会、预算工作委员会、香港基本法委员会、澳门基本法委员会和代表工作委员会。地方各级人大常委会都设立了工作机构。目前，地方人大常委会一般设有法制、预算、选举联络代表和人事等对口的工作委员会。近年来，基层人大还设立了街道人大工委。从人民代表大会的机构组织设置来看，人大及其常委会的工作机构是不断发展和日趋多样化的，体现出民主性、广泛性和专职化、专业化等特点，尤其受我国经济社会形态更为多元的影响，人民代表大会制度的专业分工更加精细，政府管理事务更加复杂，这种政治制度的变化使得人民代表大会制度得以发展完善。

　　最后，人民代表大会的功能属性强化了实现全过程人民民主的政治意识。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，“各级人大及其常委会要增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。”“四个机关”的重要论断，鲜明指出了人大的本质属性和职责使命，这既是人大及其常委会加强自身建设的目标方向，也是依法履职、做好工作的明确要求。人大及其常委会的“四个机关”性质定位蕴含了新时代党领导人民坚持和完善人民代表大会制度伟大实践的准确理解，强化了实现全过程人民民主的政治意识，创新了中国特色社会主义的法治理论，发展并完善了我国社会主义民主政治的基础理论和指导思想。

　　二、人民代表大会制度是实现全过程人民民主的制度载体

　　立法、监督、人事任免、重大事项决定是人民代表大会的四项主要职权。这是人民通过人民代表大会制度行使当家作主权利的主要体现，也是实现全过程人民民主的重要制度载体。

　　在立法权方面，宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，主要是修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同国家宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同国家宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行；经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定法规，在经济特区范围内实施；民族自治地方的人民代表大会还有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作变通。近年来，中国的立法民主不断向前推进，几乎每一件法案的起草都采取专家座谈会、论证会等形式，听取专家的意见。有的法案还由立法机构直接委托社会研究部门起草。对于调整重要社会关系的立法项目，地方人大常委会还经常召开听证会，让不同利害关系方发表意见。从1982年以来，全国人大及其常委会在制定包括宪法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物权法草案在内的关系到人民切身利益的重大法律案过程中，都把草案向全民公布征求意见。人民群众直接参与法律的制定，不仅提高了立法质量，使法律能够充分体现人民的意愿和要求，而且增强了全社会的法律意识，通过后也能比较顺利地执行。人大立法工作充分体现出民主立法和立法为民的原则和要求。

　　在监督权方面，监督宪法和法律的实施，是全国人大及其常委会行使监督权的主要内容。这种监督的基本形式是执法检查、法规备案审查。监督同级政府和法院、检察院的工作，是人大及其常委会行使监督权的另一重要内容。听取和审议“一府一委两院”的工作报告，是人大及其常委会进行工作监督的基本形式。人民代表大会举行会议的时候，同级人民政府、人民法院、人民检察院向大会报告工作，人民政府还须向大会提出预算草案、国民经济和社会发展计划草案，预算草案须经大会审查批准。人民代表大会常务委员会召开会议时，经常就关系改革发展稳定全局的重大问题和同人民群众切身利益密切相关的热点难点问题，听取有关专题工作报告或汇报。

　　在人事任免权方面，人民代表大会及其常务委员会有权选举、决定、任免、撤换、罢免有关国家机构组成人员。全国人民代表大会选举国家主席、副主席，中央军事委员会主席；根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；选举最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。地方各级人民代表大会依法认真履行对地方有关国家机构组成人员的选举、决定、任免、撤换、罢免。

　　在重大事项决定权方面，全国人民代表大会依据宪法有权批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平的问题，以及其他重大事项。对国家经济和社会发展中的重大问题，须全国人民代表大会作出决议后方可实施。近年来，地方人大及其常委会就本地区的城市建设规划、环境保护等重大事项行使了决定权。

　　上述人民代表大会四项职能的运行充分体现出与全过程人民民主的逻辑关系：全体人民在人大机构的发动和组织下依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；全过程人民民主的各项活动贯穿于人大制度运行的全链条，全过程人民民主在立法权、监督权、人事任免权、重大事项决定权的行使中得以实现。作为重要载体，人民代表大会制度从全体人民为主体的、全链条为程序过程的、全覆盖为地域层级的、实现人民对美好生活的向往为价值功用的等方面，实现和推进了全过程人民民主。

　　三、以河南人大实践为例看人大在全过程人民民主中发挥的制度作用

　　全过程人民民主是人民代表大会制度设计和安排的一条主线，是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。河南省人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，中央、省委人大工作会议精神和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，紧紧围绕党和国家工作大局、省委中心任务，扎实做好立法、监督、决定、代表等工作，以实际行动推进全过程人民民主的河南人大实践。

　　一是积极探索具体实现路径，努力打造全过程人民民主的实践高地。2022年8月23日，河南省人大常委会召开建设全过程人民民主基层示范点工作会议，印发了《河南省人大常委会关于建设全过程人民民主基层示范点的指导意见》。为发挥人大制度优势，全省各省辖市依托现有条件成熟的代表联络站，坚持人民至上，凸显民主优势，以“软硬配套，功能完善，特色明显，品牌过硬”为建设目标，建成首批214个全过程人民民主基层示范点，形成“一点一品牌，点点有特色”的工作格局，在始于民意表达、落于民意实现，回应民心所盼、赋能基层治理的基础上打造民主实践高地。

　　二是坚持依靠人民、为了人民，在发展全过程人民民主上取得实效。在制度机制建设方面，近年来，河南省各级人大普遍建立了法规草案公开征求意见、公众意见采纳反馈、代表列席常委会会议等制度机制，一些地市还出台了关于推进全过程人民民主的指导性文件，积极推行民生实事项目人大代表票决制、居民议事会议制度，等等。在民主渠道畅通方面，目前，全省已有21个省级立法联系点和641个市级立法联系点，建成9583个代表联络站和6416个网上联络站，建成首批214个全过程人民民主基层示范点。全省上下已形成了一整套比较定型、管用的民主民意表达平台和载体，实现了常委会组成人员、人大代表进站点室履职常态化，实现了五级人大代表进站点室全覆盖，全省乡镇、街道建站全覆盖，构筑起人民群众参与立法、监督议事、学法普法的全方位、互动式功能矩阵，使之成为传递社情民意的“直通车”、代表依法履职的“好场所”、国家机关与群众的“连心桥”、推进基层治理的“微单元”，在推进基层治理体系和治理能力现代化中释放了大能量，发挥了大作用。在代表履职功效方面，全省各地市坚持完善代表履职档案，健全履职考评机制，强化代表履职正向激励，持续加强代表管理监督和履职能力建设。通过常态化邀请代表列席常委会会议，参加立法、监督等工作，组织代表视察和专题调研等形式，不断丰富代表闭会期间活动，切实提高了代表履职实效。

　　三是坚持开门立法，筑牢全过程人民民主的法治保障。近年来，河南省人大及其常委会始终牢牢坚持党对立法工作的领导，始终把全过程人民民主落实到立法各环节、全过程，坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥人大在法规立项、起草、审议等环节的主导作用。全省各级人大及其常委会积极探索实践“小切口”立法，不断加强对设区的市立法工作的审查指导，出台了一大批人民群众关注、经济社会发展需要的高质量地方性法规。濮阳市人大常委会出台关于推进全过程人民民主立法的实施意见，配套制定人大立法协商等8个工作办法，打造具有濮阳特色的“1+X”全过程人民民主立法工作品牌，被评为2022年全省人大系统出彩工作。在《不可降解塑料制品管理条例》制定过程中，濮阳市人大常委会召开立法协商会、征求意见会39次，收集各方面意见建议117条，采纳或部分采纳42条。该条例被全国人大赞誉为通过“小步快走”的方式出台的“小切口”立法典范。

　　四是加大数字赋能力度，助力全过程人民民主健康发展。如何充分发挥人民代表大会制度优势推进全过程人民民主，做到“到位”而不“越位”，河南省人大常委会针对容易发生的“混淆履职边界、打包包装套用、重复浪费资源建设、数据不能互通共享”等不良倾向，在充分探讨人大在推进“五大民主”中的职能边界和定位前提下，研究确定了“在把握代表联络站职能定位的基础上，进行数字赋能的迭代升级”的发展方向。河南省人大常委会根据业务需要，迭代升级“河南省人大代表履职服务平台”，制定统一的数据接口和数据资源目录标准，打造一体化、智能化共同数据平台，实现人大系统数据库的数据归集和共享；优化升级省人大常委会“代表联络站总站”建设。目前，探索建成了省人大常委会网上代表联络站总站，总站通过5G网络视频及数字人大管理平台，实现与全省2/3乡镇（街道）人大代表联络站的互联互通，争取2023年内实现“构建全天候联系代表”的阵地；广泛公开推行代表二维码和“基层示范点”二维码向社会公开制度，群众通过扫码反映问题，提出意见建议，让群众真正感受到代表就在身边，推动群众主动反映社情民意。

　　上述以河南各级人大发展全过程人民民主的实践为例可知，充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用，必须坚持中国共产党的领导；人大及其常委会在立法工作中发挥的主导作用，为发展全过程人民民主、健全人民当家作主制度体系提供了法治支撑和有力保障；各级人大及其常委会只有切实履行宪法法律赋予的监督职责，才能充分发挥人大监督在发展全过程人民民主中的重要作用；人大代表在发展全过程人民民主中充分发挥密切联系群众的重要作用，为发展全过程人民民主提供了坚实的民众基础。

河南省人民代表大会制度理论研究会2023年12月8日印发